从政治合法性视角谈法治行政

从政治合法性视角谈法治行政

摘要：在现代社会，政府进行政治统治，尤其是长期的统治和管理，从根本上说，就要获得社会民众的认同和支持，要具有政治合法性。政治合法性可以建立在不同的基础上，其中最重要的基础是政府的行政理念。从深层意义上说，行政理念直接影响着行政效果，影响着政治统治、管理的稳固程度。而法治行政，作为现代行政的理念，对我国的政治发展与政治合法性巩固有着重要的意义。所以，中国现代化过程中，要克服目前已经萌芽并且有可能扩大的合法性危机，保持政治稳定，就要强化政府法治行政的理念，严格依法行政，争取社会民众的认同和支持。

关键词：法治行政政治合法性合法性危机政治稳定

一、什么是政治合法性

合法性“即指正当性或正统性”，[1]它是政治学的一个重要概念。一般来说，合法性或政治合法性指的是政治统治依据传统或公认的准则而得到人民的同意和支持。当人民对终极权威愿尽政治义务时，这一权威就具有合法性。

1.政治的合法性

合法性是有效统治和政治稳定的基础。“任何政治统治的维系，除暴力强制外，都包含最低限度的自愿服从的成分”。[2]只有当政府获得人民自愿的拥护时，其统治才更有效力，更能保持政治稳定。相反，若统治的“合法性受到侵蚀时，政府的统治将变得费力；合法性稀缺的政府往往最终遭致暴动和内乱。”[3]

当代社会对于合法性概念的最一般、最普遍的认识，是合法性等同于社会公众对政治系统的认同的观念。由此可见，政治系统的合法性评价标准就是公众对政治系统的认同的程度。合法性是一个政治体制存在、发展的基础，如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的政策法规，而且不是因为不遵守会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治体制的合法性程度就较强，就越能长期稳定地存在。

2.合法性危机

既然合法性意味着民众对政治系统统治的认同，那么，所谓合法性危机就是一种直接的认同危机。当一个政治系统开始丧失其合法性基础时，也就失去了群众的信任与支持，此时合法性危机就不可避免了。合法性危机意味着政府的信任危机和权威危机，它直接表现为既定政治秩序的支持力在广泛性和持久性两个方面的严重耗散。如果一个社会弥漫着强烈的不满和愤懑情绪，并由此衍生出公开的群体抗议行动，那就是政治合法性危机的明显征兆。[4]

任何一种政治体系都会不同程度地面临合法性危机，只是发生危机的时间以

及程度有所不同，导致的结果也可能不同。如果一个政权的合法性基础主要是建立在短期的可变因素之上，而它又不能或不愿意即使将这种短期的可变性权威转化为合理的制度性权威，那么它一旦出现合法性危机，其程度会较为严重，而且后果可能就是整个体系的崩溃。相反，如果一个国家的合法性基础主要是建立在合理的制度之上，那么它一旦遇到合法性危机，也不会危机整个政治系统。[5]

二、什么是法治行政

随着“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略的贯彻实施，法治行政作为法治国家的必然要求和组成部分日益被人们所重视。2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了实现法治政府的目标。这体现了一种鲜明的行政理念，即法治行政理念。在社会转型的深刻背景之下，法治行政的基本理念不仅规定着行政改革的基本方向，而且还进一步构建着变迁中的社会模型。推进行政法治建设，必须深刻理解法治行政的基本内涵。

1.法治行政的内涵

现代行政是法治行政。行政是国家行政权力依法律要求的行动。法治的主要涵义是法律对政府拥有绝对权威，政府的权力行动符合法律要求，是法治行政的一般标准。[6]一般意义上，法治行政说明了法律与行政的关系，其意义浓缩为法律对行政具有绝对的权威和支配力，它说明行政权力应当来自于法律的规定，特别是对公民权利产生直接影响的权力必须由法律明示，行政亦无法外特权；行政作用于社会事务但凡关涉公民基本权利义务的事项行政应保留给立法由法律规定，行政不得取代法律；行政权力应当接受立法给予的规范指引，对公民权利产生不利影响的权力行为必须有明确的法律依据。[7]

法治行政应当成为现代行政的基本理念。人类社会有过人治的历史也有着法治的经验。法治与人治是两个相悖的理念。人治表明了一种人与法律的关系，在权力生活中法律被认为可有可无。法治则表达了不同的人对法律的态度，表明了法律在人们心中的优越位置以及人们对法律的遵从关系。在一定的社会里，法律在人们心中的位置是法律在现实生活中的地位与作用的反映，这也可以看出一定社会的法治化程度。在人治观念根深蒂固的社会中，人情、金钱、权力和政策等立于法律之上，法律几乎只是个工具；而在法治社会，法治意味着法律地位至上。当然，这并不意味着不注重那些所谓的现实，而是在法律与人情、金钱、权力及其它规范的对比中，人们信任甚至信仰法律，认同法律的优先效力。

2.依法行政与法治行政

1999年通过的《宪法》修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”——中国第一次以根本大法的法律形式向世人宣告了中国治国方略的“法治化”走向和“法律优先”精神，也清楚地包含了“依法行政，建设法治政府”的立法意蕴。

但是，依法行政与法治行政是两个相互密切联系但又有区别的概念。很多人

把依法行政等同于法治行政。其实不然。依法行政只是法治行政的不完整命题，仅仅强调依法行政，是欠缺的。法治行政必然要求依法行政，但仅有依法行政却不等于实现了法治行政。法治行政对于现行法律有着更深刻的要求。按照亚里士多德的表述，法治应当是包括两重意义，第一是已成立的法律获得普遍的服从，第二是大家所服从的法律是本身制定得良好的法律。而依法行政只能包含的第一重意义，并不能保证所依之法是本身制定得良好的法律。

依法行政注重法律的形式特征，而法治行政不仅注重法律的形式特征，更加强调法律的实质内容和价值取向；[8]依法行政仅仅体现为行政机关有法可依，而法治行政所要求的是所依之法必须是良法，是法律与正义的统一。过去人们更多关注的是法律的完善，但是有法律不等于有法治。法律泛滥不仅会贬低法律的价值，而且还败坏法律的质量。关键并不在于法律的数量，而在于法律的质量。

在中国由人治向法治转变的初期，依法行政的要求只是依法办事，认为只要政府的一切行动都经过立法机关正式授权，法治就会自然而然的产生。但是法治与政府的行政行为是否在法律意义上合法无太大关系，他们可能很合法，又有可能不合法。我们不能将法律确定的秩序本身当作公平与正义的象征，或者认为遵守法律、尊重法律的权威，就是维护社会公平与正义。故而，为了实现社会的正义，保障个人的权利，从而维护社会政治稳定，实行法治行政是现代政府行政的内在要求。

三、法治行政是政治合法性的必然要求

基于自愿认同而形成的合法性基础，对既定的政治体系是一种巨大的支持力量。“任何一种特定民主的稳定性，不仅取决于经济发展，而且取决于它的政治系统的有效性和合法性”。[9]作为现代行政的理念，法治行政是政府在新时期夯实合法性基础的战略举措。政府只有拥有合法性才能使民众对其管理产生广泛的认同、信仰、忠诚与服从，自觉地接受和支持其管理。法治行政不只是政治合法性的基础，同时也是政治合法性的必然要求。

1.法治行政是政治合法性的基础

一个政府进行政治统治、政治管理是依靠政治合法性的基础而获得民众的广泛认同与支持。法律作为合法性的基础之一，是公共政治管理的最高准则，健全法律制度，依法治国、建设法治国家最终目的是维护与保障人民的权益不受侵害。故而，法治行政作为一种行政理念为政治的合法性提供了合理性的基础。

“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所政治体制是尽可能正义的，而且是不言而喻和必须的。”[10]要真正做到这些，则应确立宪政架构下的程序正当性，确保政府权力施用的社会公正性，确认国家共同体层次的广泛共识。[11]

健全与完善民主和法律制度，为政府政治管理提供法理型的合法性基础。虽然政治学意义上的合法性不同于法律意义上的合法性，但两者具有相通性，合乎法律、制度与规范也可以是公众评判政治合法性的标准。这要求健全民主和法律

制度，消除政治合法性危机产生的可能，为公众民主权利的享有及权力的运行提供法律保障。对此，政府切实践行法治行政的理念，保障人民依法享有广泛的权利与自由，尊重与保障人权，充分实现与维护广大人民的根本利益，将会增强民众对政府政治统治的信任与认同。

水能载舟亦能覆舟，人民群众作为历史活动的主体、历史的创造者，对一个政治体系的稳定与否有着至关重要的影响用。人民群众的历史主体地位决定了任何统治者都必须尊重并且切实为人民服务。而且，政府要维持自身的统治地位也需要人民群众的拥护与支持。实践表明，一个政治体系的瓦解，究其根源无一不是没能正确顺应时代发展和解决国内经济社会发展问题，脱离了群众，失去了民心。要建立共同体的广泛认同，政府行政就要切实依照法律来施行，切实贯彻依法行政的理念，保证权力施行的公正，给民众一个切实可信的行政体系。

2.法治行政是政治合法性的必然要求

当代中国正处于经济、社会的转型期。社会转型是以结构转换为核心，同时也带动着社会体制的转机、利益的调整和观念的变化等诸多方面的发展。社会转型在给社会带来发展契机的同时，还会给社会带来重大挑战。转型时社会中所发生的社会规范、价值标准、行为方式等的变化，必然带来人们新旧观念上的冲突，从而造成人们价值观念上的多元性，导致在行为选择上出现无所适从的倾向；反映在政治社会领域中，转型时期由于经济政治体制改革，造成大量的社会问题，这些都会使得政治权威的合法性受到冲击，[12]形成政治的合法性危机。

有学者认为：“人们对于权威的认同程度在不断下降；……对抗政府政策法令的技巧已达到炉火纯青的地步；中央政府关于国计民生的重大决策无法顺利施行；怀旧心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的是一种逆反现象，凡是来自上边的意图、决定，都会引起一种出自本能的反感和自发的抵制。”[13]中国政府对此已采取了许多措施，进行了一系列大刀阔斧的改革，但收效不甚理想。其中一个很重要原因就是政府的服务态度、执政理念的问题，所谓的依法治国方略、法治行政理念等等都没有给民众带来实际的或长远的效益。

民众如果对政府的权威缺乏认同感，那就必然要求政府的行政需要法治化。政府只要完善政治体制的法治化，切实做到行政的法治化，真正体现并不断满足民众利益和需求，公众就会对政府的领导产生广泛的认同，自觉自愿地接受、支持政府的领导。所以，在推行依法治国方略、建设社会主义法治社会的当下，作为现代行政理念的法治行政就应该是政治合法性的构建润滑剂，它对整个政治管理过程、民众的心理等都起着整合和驱动作用，从而直接或间接地对政治合法性产生巨大的作用。

法治行政在中国的提出、建设和发展，根本上是出于对社会转型时期政府活动正当性和合法性基础的重新认识和奠定。本文从政治合法性的视角分析探讨了法治行政的内涵和必要性，在总结法治行政对政治合法性的意义以及对合法性危机的有效转变上，指出现代政府的法治行政理念是政治合法性的必然要求，是政府维护其政治稳定的内在基础。所以，在合法性与现代行政的视域下分析我国推

行法治行政的政府行政理念，对我国政治稳定与政治发展具有十分重要的意义。

参考文献：

[1][5]燕继荣：《政治学十五讲》，北京大学出版社2004年版，第143—144、150—151页

[2][3][4][11]张凤阳等：《政治哲学关键词》，江苏人民出版社2006年版，第334、338、342页

[6][7]肖金明：《法治行政的逻辑》[M]，中国政法大学出版社2004年版，第8页

[8]陈坦玉，法治政府建设中的法治行政研究[D]，长安大学

[9]李普塞特：《政治人——政治的社会基础》，张绍宗译，上海人民出版社1997年版，第55页

[10]让-马克·思古德：《什么是政治的合法性？》，载于《外国法译评》，1997年第2期

[12]杨宝兰：社会转型时期政治沟通对政治合法性的作用与影响，河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2005（5）

[13]孙立平：集权·民主·政治现代化[J]，政治学研究，1989(3)