关于行政合理性原则的法理思考

关于行政合理性原则的法理思考

行政合理性原则在国内一直地位模糊，主要原因来自理论层面。行政自由裁量行为与羁束行为的传统划分以及形式法制主义观念，使该原则之“理”与“法”的内在联系未受重视，甚至不经意地被割裂。从法理学角度辨析，两者乃具有内在同一性，并且这种同一性恰是合理性原则的要义所在，也是其作为行政法基本原则的真正基点。

标签：行政合理性原则；法理学；思考

一、问题的提出

现代行政法学普遍认为，合理性原则是行政法的基本原则之一。但这一共识的获得无疑经历了重大的转折。就西方国家而言，历史上启蒙思想家倡导民主、反对专制，一个重要表现便是极力主张制约政府行政权力，强调依法行政，实现行政法制化。为此，资产阶级在取得胜利后也曾通过立法大力推行“以法制权”。但后来的事实表明，对行政权的法律约束并非越严格越好。以19世纪后期的美国为例，一度过于苛严的法律制度，曾使行政的自由裁量权“被缩小到无可奈何的最小程度”，结果行政几乎陷于瘫痪，失去了起码的效率和功能。这种状况迫使美国于20世纪初不得不重新放宽了对行政裁量的限制，给予必要的自由空间。

进入20世纪，行政自由裁量权的意义已在世界各国得到普遍承认和重视，因为随着人类社会的发展，科技的进步，行政活动涉及的范围日益扩展，行政事务也日趋复杂、多样，客观上需要行政机关能够更加机动灵活、富有效率地工作。从发展的角度看，这种行政裁量权还有继续扩大的趋势。

然而这又不能不引起人们的警惕和戒备。

历史上任何形式的专制皆以权力不受拘束为表征，尽管今天的行政自由裁量是法制意义的，其存在、运行于法定范围或幅度之内，但这种裁量权依然可能被滥用。在那些规定得相对宽泛的幅度中，行政主体参与主观意志，自主地选择行为方式、行为强度，同样可能产生对行政相对人的武断、专断和不公正，损害相对人的合法权益，这又是现代法治社会所不能容忍的，是必须加以约束的，而且这种约束已经成为行政法的核心任务。正如博登海默所说：“如果说行政法的任务是列举和阐述授予政府官员与行政机构的自由裁量权，那是不正确的。行政法所主要关心的是法律制度对这种裁量权的行使所作的约束。”

于是这里似乎形成了一个“悖论”：既不能没有自由裁量，又不能容忍裁量之“自由”。对此，现代社会一向倚重的行政合法性原则不能直接提供多大的帮助，因为按照通常的狭义理解，它只能通过具体规则给自由裁量行为提供法定范围的边界，而对此范围内的裁量行为本身并不能加以规制，否则便没有了自由裁量。正是在此，行政合理性原则应运而生，并凸显其巨大的积极意义：它为仅有法定范围、幅度约束的行政裁量行为在“合法性”框架要求之上增加了一重“合理性”要

求，而其妙处或其提出的初衷就在于既不排斥一定的裁量自由，又抑止裁量权的滥用，防止行政主体恣意而为。 对此，西方国家在理论和实践上都已达到相当成熟的程度。尤其值得称道的是，提出行政合理性原则的目的十分明确，即为了加强对自由裁量行为的约束，并且进一步强调对自由裁量行为的“可诉性”，强调“裁量必须受司法控制”。

然而恰恰在这一点上，我国可谓与之大相异趣。

20世纪80年代后期，我国行政法学界也提出行政合理性原则，并给予极大重视，对其内容、特点和要求进行了卓有成效的研究，并将其提高到行政法基本原则的地位。但该原则提出伊始，似乎便被赋予了简单地与合法性原则分工的角色，形成这样一种很自然的认定：后者解决行政合法非法问题，前者则解决行政是否适当问题。对这种理解本身当无异议，因为与合法性原则“分工”是合理性原则的基本意义之一，但如果由此认为合理性问题“应通过行政程序来解决，司法机关无权介入”，便从根本上否认了合理性问题的法律意义，进而使以前者为适用对象的行政合理性原则的价值取向发生重大偏转，似乎它是适用一类非法律性质的问题，从根本上削弱甚至否定了它的法制原则性质和地位。受这种主流意识影响，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条便如是规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”它从实证角度构成了我国司法权对行政行为的“合法性审查原则”。据此，合法性与合理性都被作了狭义的理解，成为两个不同层面、性质有本质不同的问题，而“法院的审查仅限于法律所约束的范围”。如此一来，合理性原则自然落人尴尬境地，其行政法基本原则的地位进一步模糊化了。

之所以如此，一个深层的理论原因也许就是对本问题域的“合理”与“合法”的内在同一性重视不够，而这种同一性恰恰蕴涵了合理性原则的精髓，也是其作为行政法制原则并具备相应功能的基础所在。

本文尝试从超越的法理学视角对此进行辨析。

二、合理性问题与合理性原则的定位

如上所述，行政合理性原则的提出乃基于行政自由裁量权大量存在的事实，而如果自由裁量行为只有合理性问题，那么廓清这类问题的性质便对合理性原则的定位至关重要，前者堪称后者的定位基准。

从行政行为的分类角度看，自由裁量行为与羁束行为相对称。对这一分类国内行政法学界一向重视，其有助于对行政行为的认识深化，重要意义自不待言。问题是，正是基于这个分类，国内学界的主流观点认为自由裁量只有合理性问题，羁束行为只有合法性问题，而区别对待的表现之一，即弱化或屏蔽了对前者的法律评价和司法干预。这样，不管我们是否承认，都从根本上否定了这类问题的法律意义，而且必影响到行政合理性原则的定位——一方面它以自由裁量行为、合理性问题为适用对象，另一方面又形成了一种反向力，使我们与该原则规制自由裁量行为的要义渐行渐远。

自由裁量与羁束行为分类本身的简单化和机械法制主义色彩，带给“合理”与“合法”一种狭义的区分，使人们更多注意两者的区别，而疏于关注两者的内在同一性，而后者实际是合理性原则作为行政法原则的根基所在。尽管我们并未直接否定“合理性”的法律问题性质，但否定它的可诉性、可司法审查性，无疑使合理性原则发生错位，不可能再作为针对裁量行为的强化约束力的原点。如此说来，在我国的传统行政法学框架内，合理性原则虽一再被强调，实际却在理论上一直处于无根状态，难以真正获得应有行政法原则地位，亦难以在实践中体现其应有效力。

然而从法理学角度细加检讨，上述问题本不应发生，因为羁束行为与自由裁量行为的区分是以行政法规则的文字表达为标准的：严格规定而无酌量余地的为羁束行为，有一定拘束同时给予酌量空间的为自由裁量行为。如关于纳税逾期加收滞纳金问题，我国《税收管理法》第二十条规定：“从滞纳之日起，按日加收2‰的滞纳金。”这个规定明确严格，税务机关照此加收滞纳金即属羁束行为。相反，该法第四十一条规定，纳税人欠缴应纳税款，采取转移或者隐匿财产的手段，致使税务机关无法追缴欠缴的税款，数额不满一万元的，处以欠缴税款五倍以下的罚款。照此，税收机关在五倍以下酌量选择罚款的数额便是自由裁量行为。这种区分明确而易于掌握，但显然其标准是外在的或形式意义的。如果基于这种标准和区分来为行政合理性原则定位，来确定其与合法性原则的所谓“分工”，其简单化或机械法制主义的弊端便凸显出来：似乎行政“合法”只局限于对行政法明文规定的“符合”——种形式意义合法，而在法定范围、幅度内进行自由裁量的“合理性”问题，则根本区别于合法性问题，可不受法律评价或司法审查乃顺理成章。由此，专以行政自由裁量行为、合理性问题为适用对象的行政合理性原则必落入尴尬境地：其一方面被称作行政法基本原则，另一方面作为基本原则的基础却失落了，其地位和意义被淡化、模糊化，虽一再被强调，终难免流于理论倡导或价值呼唤。

要消除上述误解走出误区，使行政合理性原则回归其应有地位，必须超越自由裁量与羁束行为的机械分类，探究“合理”与“合法”在实质意义上的同一性，以强调合理性问题的法律意义及可法律评价、司法评价性，唯此才能凸显合理性原则的“法”的特征，为其找回作为行政法制原则的根基。

三、自由裁量权规则的内在标准与合理性原则

从法理学角度看，任何法规则作为行为标准都有内在与外在两重性。前者通常直接表现为法条或文字形式，即规则的外在表现形式，其直接表达规则的标准或界限，故可称之为形式标准或外在标准；后者通常指规则的内在的深层含义，如立法者通过制定该规则所要达到的目的或所要体现的宗旨，可称之为实质标准或内在标准。区别在于，后者是隐性的、带有根本性的，而前者是显性的、以正确体现后者为己任。从应然角度讲，法规则的内在标准与外在标准应当是统一、一致的——后者充分地体现前者的要求，但从实然角度看，两者间却必然存在张力，很难真正达成上述之统一。这不仅有立法(广义)在事实认知、评价及语言表述等各方面的理性能力的局限，更有来自规则的一般性、确定性与事实的特殊性、

流变性之间的差距，正是后者从根本上导致规则与事实必然无法一一对应。受此影响，立法必须在规则的确定性与适用性间寻求某种平衡，其重要表现之一即给予执法者更多的自由裁量空间，也即将规则的确定性任务更多地交由执法者(司法者)在规则适用过程中来完成。

由于行政事务的特殊复杂性，上述情形在行政法领域尤为突出，即表现为自由裁量权规则大量存在。于是如何深入理解自由裁量行为及其规则标准，探究这类规则的内在、外在标准及相互关系，便成了一个十分重要的问题。

自由裁量行为规则的外在标准只是为此类行为设置一定范围、幅度或若干可选择的行为方式，或者说只是提供了一个法的框架，这个框架内则为执法者的自由裁量空间。但绝不能认为这个”自由”空间内是法的空缺或没有法的评价标准，进而认为在其内的自由裁量行为可不受司法评价或审查。现代行政法制社会的要义之一，便是凡行政行为所及处皆有法的约束。对于自由裁量行为而言，这种约束主要不是指其外部的空间范围界限，而着重要强调的是这个空间内，强调在此所缺少的只是裁量行为的外在标准，而内在标准虽未直接体现却依然存在其中，而且恰恰在这种情况下才更需强调和重视它的存在，否则对自由裁量行为的规则约束和可诉性便无从谈起。

那么这个内在标准是什么?要说明这个问题即有必要引入行政合理性原则。

尽管每一规则都蕴涵了针对具体规则的立法目的，后者可谓规则的具体的内在标准，除此而外，一类规则还应有其共同的内在标准，它即来自原则，来自原则的精神辐射。这种由原则所提供的综合的内在标准，仍必须被认为是隐含于规则内的权威性标准。

现代法理学已不再认为规则是法的唯一要素，而且，规则的形式标准的缺失也不再被认为是法的空缺或沉默，因为有原则的存在。正是基于这一原理，我们可以理解到，在行政自由裁量规则的形式合法的范围、幅度内，具体裁量行为虽不存在形式上合法与否问题，但行为主体始终并未脱离法的权威，因为有规则的内在标准的约束。正是在此，行政合理性原则的重要意义凸现出来，它恰恰承载规制裁量行为的使命，以提供上述法的权威或内在标准为己任。依法理学观点，原则对具体规则具有“基础或本源的综合性”，它贯穿于具体规则之中，并对它们具有统摄功能，其“效力普泛性地体现在一切法律条文的具体规定中”。由此可以理解，正是行政合理性原则给所有“自由裁量空间”注入了法的实体，确切地说，它的精神就作为“内在标准”隐含于那些自由裁量规则的形式标准框架内，从而对这类行为加以约束和评价。而特别需要再次强调的是，必须承认这种约束和评价的法的权威或效力，因为承认和尊重这一权威，恰为行政法的精髓。

美国行政法学家伯纳德·施瓦茨曾以反问的方式强调：“自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢?”其用意很明确，即将对自由裁量权的控制作为行政法的第一要义。但显然，这种控制不能反求于严格的形式标准，因为它在此必须退至裁量空间的边缘，否则自由裁量权将不复存在，有违立法初衷和客观需要；也不能诉求于法外规则，如道德等，否则会因

缺乏约束力而失去意义。那么，唯一途径便是诉诸自由裁量规则的内在标准，此标准虽未由规则直接体现，但依原则与规则之间存在结构性联系，核心就在于后者须以前者为精神原点，必须接受前者的意义辐射，以作为自己的内在精神。因而自由裁量权规则的内在标准可从行政合理性原则那里获得，该原则所谓之“理”就蕴涵于各种行政裁量空间中，行政裁量行为必须在它的审视、衡量或评价之下，这便是“理”的要求。

对于此“理”，从行政法角度应可理解到，每一行政相对人都有其“正当权益”，他们应当得到尊重和保护，而这种“应然”即为“合理”，行政合理性原则正是前者本质要求的体现和表达。重要的是必须进一步关注到，此“合理”之谓只是相对于形式标准意义的“合法”而言，作为行政法原则或作为行政自由裁量权规则的内在标准要求，它实际上是“合法”的另一种表达，其既非一般之情理或道理，也非纯粹之法理。为此必须强调，对于此“理”或“合理”不能从习惯意义或语词表达上，不经意地作浮泛的理解或解说，不经意地将其推向道德化的边缘。而要防止此种情形发生，关键就是要强调“合理”与“合法”的内在同一性。当然，两者非简单地直接等同，确切地讲，此“理”乃是相对于形式标准的“法”的一种带有“权宜性”的表达，实际上它是一种更高层面的法的标准。

进一步讲，法律原则通常是通过具体规则体现的，合法性原则的要求即使不通过直接、独立的实证法原则形态，也可在具体规范那里得到体现和昭示，而前者却无法做到这一点，它的要求不能通过具体规则直接形式化。因而，对于它如果只从学理、理论上加以强调，其原则精神和要求便缺少基点或原点，便无从附着和呈现，执法者和司法者也会由此而疏于观照和遵循。所以合理性原则要真正成为行政法制原则，就必须超越理论形态，通过立法在重要的规范性法律文件(如宪法或行政诉讼法)中加以实证化以获得某种实证表达，这样始能与具体的裁量权规则形成实证性的呼应关系——一方面原则对规则有意义辐射，另一方面规则对原则有意义蕴涵。这乃是一种原则与规则、“理”与“法”的微妙联系，其理想状态即原则精神在规则中熠熠生辉，成为其内在标准，从而制约所有的行政裁量行为，使之真正折射出合理性之光。从现实角度讲，也只有具备实证形态，合理性原则才能成为自由裁量行为行政主体在执法活动中时时需回归观照的精神原点。