试论行政合法与行政合理原则的关系

试论行政合法与行政合理原则的关系

○孟大川

　　依法行政作为现代行政和行政法治的核心观念,其包含的内容十分丰富和深刻,但它的基本含义主要是两个方面。一是必须坚持行政合法原则,二是必须坚持行政合理原则。坚持二原则的辩证统一,是依法行政的基本要求。但在现实生活中,合法与合理时常发生矛盾,即有的合法行为不一定合理,有的合理行为不一定合法。二者的对立危害着依法行政,有碍于改革开放。因此,正确认识二者的辩证关系,寻求理与法的协调统一,有利于控制滥用自由裁量权的腐败现象,有利于从实际出发,促进改革开放,有利于完善市场经济条件下的行政法制。一、合法与合理的矛盾现象的原因分析从现实生活中看,合法与合理的对立有着实践和认识上的原因。

由于法律赋予行政机关自由裁量权,可能在实践中使合法的不一定合理。自由裁量权尽管是在法定范围内实行,但行政机关及其公务员在其行为方式、范围、程度、数额上有选择决定的自由。在选择决定中,如果不能正确地把握其质量度,则必然会出现合法而不合理情况。从宏观上看,由于合理的标准存在复杂性,客观事物各有其特殊性,任何人对其具体标准都难以作出十分全面准确的界定。从主观上看,由于人们或主观认识上的差异性,或思维方式上的多样性,或感情色彩上的倾向性,或利益权衡上的选择性,都可能使自由裁量行为缺乏正确性,导致合法而不合理的现象发生。

由于行政立法的滞后和不完善,可能使人们在认识上出现合理而不一定合法的情况。社会生活是动态的发展过程,社会实践总是先于理论与规范。特别是我国正处于经济

体制变革的转型期,新事物新情况不断出现。原有的一些计划经济的行政法律规范还在起作用;新出台的行政法律规范还不够成熟完备。因而现有的行政法律体系不健全,不协调,不配套,有的不明确具体,从而使改革开放中一些具有开拓性的行政行为虽然合理,但却不一定“合法”。一些改革者坚持一切从实际出发,以“三个有利于”为标准,锐意进取,开拓创新,其行为可能尚无法可依,或可能与明显滞后或不完善的行政法律规范相冲突。这种以党的实事求是的思想路线和“三个有利于”为依据的合理行政行为,是否合法的问题,在认识上则可能出现不一致。

从逻辑关系上看,合法与合理的对立有其存在的必然性。“有的合法行为是合理的”作为特称肯定判断(I),“有的合法行为不是合理的”则为特称否定判断(O)同理,“有的合理行为是合法的”为I判断,则“有的合理行为不是合法的”则为O判断。I与O之间属下反对关系。下反对关系的特点是:二者可以同真,但不能同假。即如果“有的合法行为是合理的”为真,则存在“有的合法行为不是不合理的”,或“有的合法行为不是合理的”两种可能性。比如张三获得某职称或职务符合法定资历条件又具有其水平实绩,那么对张三这种授予权能的行政行为是既合法又合理的。而李四虽符合与张三相同的法定资历条件,但却不具备这个职位的水平实绩,那么授予李四这个职位的行为则是合法但却不合理的。同理,如果“有的合理行为是合法的”为真,则存在“有的合理行为不是不合法的”或者“有的合理行为不是合法的“两种可能性。比如对干部张三根据法定条件破格提升,这个合理行为是合法的。而对农民李四根据干

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　探索与争鸣　部“四化”标准破格提升,则这个合理行为则因为他是农民身份而不符合现有的人事行政法律规范。由于特称判断的主次是不周延的,即未对全部外延作出断定,因而必然出现“有的合法行为不一定合理”,“有的合理行为不一定合法”的情况,这是一种客观存在。

二、正确把握合法的依据和合理的标准一般而言,只要是合理的就是合法的。因为行政合理原则的首要前提是合法。但合法的依据是什么:符合什么层级上的法,这是需要弄清的关键问题。行政合法原则既包括行政行为必须符合宪法、法律、法规及其他法律规范,这是直接合法。它也包括可以符合具有法律效力的行政命令、决定和党和国家的方针政策,这是间接合法。特别是党的方针政策,它是社会主义法的灵魂,一切法的制定、修改、废除都要以党的方针政策作指导。符合党的方针政策的行为与“合法”从根本上是一致的。因为社会实践是认识的来源和基础,也是法产生的基础。在社会变革的新时期中,新事物新情况的不断出现,许多立法必然是滞后和不成熟的。法都是在社会实践中反复探索总结,才由国家制定或认可,一经形成则具有相对稳定性。党的方针政策能及时反映、总结、指导社会实践。小平同志正是从这个历史高度,确立了党的基本路线以及“三个有利于”的指导思想。因此,如果当其在改革开放中,一些行政行为尚无法的明文规定或与滞后的法相冲突时,那末,只要符合党的路线和“三个有利于”标准,应当说是合法的。舍此,一切从实际出发的合理行为就可能不合法。安徽、四川首创家庭联产承包责任制和沿海乡镇企业率先找市场而不是找“市长”的行为,在当时就无法律明文规定,但它符合党的十一届三中全会确立的实事求是的思想路线。正因为如此,它开了农村改革和市场经济的先河,最终成为合理且合法的行为。因此,合法的含义不仅包括直接合法,也应包括符38

・理论与改革・1997年第4期・

合党的方针路线政策。

行政合理原则指在运用自由裁量权时要在合法的范围内做到合理适当。要做到合理适当,正确把握其标准则十分重要。由于行政自由裁量权的存在,可能使一些行政机关及其公务员在市场经济的大潮中,为了自身小集团或个人的利益,在“合法”旗帜下,变自由裁量权为任意裁量权,从而导致腐败现象滋生蔓延。由于行政立法的滞后和不完善,也可能使一些人打着“改革”的旗号,于党的政策和国家法律而不顾,从而导致腐败现象死灰复燃。也可能使一些思想保守者,在党的方针大政已定,指导思想明确的情况下,仍遇事找“依据”,在无法律规定的理由下安于现状,抱残守缺,裹足不前。甚至少数人用“合法”旗号,压制改革开放的新生事物,打击开拓创新的改革者。因此,正确把握合理性的科学标准,有利于遏制腐败,有利于改革开放。那么合理性的标准是什么?总体讲是社会实践,是“三个有利于”。一切行政行为既要合法,还要达到符合法律授予自由裁量权和党的政策授权因地制宜的目的,符合社会发展的客观规律,符合社会公共利益和广大人民的利益,符合客观事实、社会公德、正义和良心。以此为标准,对其行政行为的方式、范围、程度、数额等作出合理、公正、适当的判断和选择。只有这样,才能使行政机关正确行使合理原则,推动依法行政的进程;也只有这样,才能使改革开放在党的方针政策指引下和法律的逐步规范下,有步骤有秩序地向前推进。

三、坚持行政合法与行政合理原则的辩证统一

行政合法原则与行政合理原则之间,存在着相互联系又相互区别的辩证统一关系。合法是合理的前提,合理是对合法的补充;在一定意义上,合理是合法的先导,合法是对合理的肯定。正确认识二者的辩证关系,才能帮助我们正确树立依法行政的观念和端正改革

　探索与争鸣　开放的方向。

首先,二者的相互联系表现在:一是目的一致性。合法与合理原则都是依法行政的基本要求,二者缺一不可。行政行为只有既合法又合理,才能实现依法行政的目的,才能充分体现人民政府为人民服务这一宗旨。二是标准的统一性。法与理都有其鲜明的阶级性,但同一阶级的法与理在整体上是一致的。我国是人民当家作主的社会主义国家,法与理都要体现无产阶级及其广大人民的根本利益,因而二者的标准都集中统一于无产阶级政党的路线和国家的宪法上。三是内容的互补性。任何法都是静态的抽象的,不可能对复杂多变的社会生活作出周密细致的界定,因而仅有羁束性规定是不够的,还必须赋予行政机关在合法范围内一定的自由裁量权,以对立法的不足予以补充,保证不仅合法而且合理。由此可见,二者是不可分割的有机整体。合法是合理的前提,合理是对合法的补充。正确认识这一关系,才能使我们完整理解依法行政的思想,努力使行政行为做到理法相宜。

其次,二者又是相互区别的,其表现是:一是适用范围不同。合法原则要求一切行政主体、行为、目的、内容、程序、形式等都要符合宪法、法律、法规和党的方针政策。合理原则仅指在自由裁量范围内要以立法精神或党的政策为前提,对其行政行为作出合理适当的选择判断。二是判断标准不同。行政合法的标准是有法可依,以法为据。只要有规定,行政行为就有了作为或不作为的标准。而行政合理的标准较难掌握,在千姿百态的具体行为中,人们因其立足点、感情色彩、认识水平、利益主体不同,都可能“公说公有理,婆说婆有理”而各持一端。三是后果影响有轻重。违反合法原则,轻则受行政制裁,重则受刑法处罚。而违反合理原则,一般不构成违法。显失公平行为在行政诉讼中仅予以变更则罢,

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由于司法变更权有限原则,许多不合理行为法官也无能为力。

从二者的相互区别中,我们可以进一步看到,合理是合法的先导,合法是对合理的肯定这一辩证关系。这是由于在大量羁束性规定中,其合法也就是合理的,它是通过反复实践而形成的具有普遍约束力行为规范。而自由裁量行为,给予行政机关一个自由选择的余地,本身就是一个需要反复探索总结才能形成正确判断和选择的过程。通过这个过程使之合理,也只有合理才真正合法,通过这个过程,可以使自由裁量行为形成经验通过完善立法而逐趋严密。由于行政合理原则标准较难把握和后果影响较轻,法律授权部门和地方制定法律实施细则,还授权行政机关可以在一定幅度内自由裁量,党的方针政策也允许地方部门因地制宜地贯彻落实。这种授权就是“解剖麻雀”,抓住典型,就是允许“试验”,在试点范围内,“对的就坚持,不对的赶

(邓小平文选》快改。”《第三卷第372页)这种

在合法性(共性)指导下认识合理性(个性)的过程,就是坚持从实际出发的过程,就是遵循认识运动的总规律。通过大量的实践,可以促进立法的不断制定、修改和完善,从而使合理原则更严密。而法制的不断健全,又可以对大量的合理行为予以司法上的确认力,使之更加合法化。纵观十八年的改革开放,党的大政方针的出台,法律制度的建设,可以说都是以这种“试验”为先导的。由此可见,合理是合法的先导,合法是对合理的肯定。

总之,合法与合理既对立又统一的矛盾运动,推动着依法行政和改革开放的前进。我们只有正确认识二者的辩证关系,才能不断解决二者的矛盾,不断使其理法相宜,从而加快依法行政和改革开放的进程。

(作者单位:成都行政学院)

责任编辑:李学军

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