经济市场准入问题

非公有制经济市场准入问题浅析

加入ＷＴＯ，已经并将继续给我国经济和社会生活带来巨大影响，国内的经济生活日益融入到世界各国的经济生活之中，全球经济一体化趋势愈加明显。入世后，国内市场将进一步开放，ＷＴＯ的市场准入规则对我国市场准入制度改革影响深刻，非公有制经济的市场准入问题尤为受到关注。

一、现行市场准入制度存在的主要问题

（一）企业设立登记制度多重标准

ｌ．从内资企业来看，市场主体立法的“双轨制”，决定了企业设立登记制度的双轨运作。目前，按照《公司法》、《合伙企业法》和《个人独资企业法》，形成了以组织结构和责任形式为标准的现代市场主体，但原来以所有制为标准进行的立法，如《全民所有制工业企业法》、《私营企业暂行条例》等仍然存在并发生作用，造成了企业立法上两种体系并存的局面。与之相适应，企业登记法律、法规必然也是双轨运作。登记法规调整范围相互交叉，登记程序不统一，造成了对企业准入和管理的混乱。

２．对外商投资企业而言，适用法规也存在问题。目前外商投资企业适用的有《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》，根据《公司法》第１８条规定，外商投资的有限责任公司适用《公司法》，但与三资企业法不一致的，适用三资企业法。这就造成了内外有别的不合理的现象，有悖于国民待遇的原则。

（二）审批事项过多过滥，企业设立不自由

１．在行业准入上，一方面对外资开放的市场领域范围仍较小，市场准入条件严，对全部的外商投资均实施外经贸审批制度。现在的外商投资企业多是项目性公司，即投资一个项目设立一家企业，这在一定程度上阻碍了外商投资企业发展。另一方面，个体私营企业的投资领域太窄，个体私营企业在行业准入方面的待遇远低于国有企业，甚至还低于外资企业，生产经营被局限在一些竞争性、非垄断性行业和产品上，个体私营企业发展壮大极为艰难。

２．在经营项目的选择上，审批规定过多。有法律、法规规定的，有国家部委的规章规定的，还有地方制定的规则，虽经初步清理，目前前置审批仍有２４类１４６个行业项目。“有权”对企业市场准入实施监管的机关太多太滥，并且对同一市场准入，往往多个行政机关同享管辖权。

（三）市场准入程序方面存在诸多问题

ｌ．透明度差。不但审批事项的设立没有统一规制，审批的规则和程序也没有对外公开发布，在实践中往往处于行政机关“自由裁量”领域。法律法规大都没有明确规定审批的标准、步骤、期限等。

２．审核程序复杂。一些部门审核事项手续繁多，需要提供的材料多，耗费时间长，申请者付出的成本高，行政效率低。如在企业登记中，企业的登记项目较多，且都是必须登记的项目，企业登记采用实质审查，当事人为证明材料真实性花费高。

３．审批程序缺乏监督。审批过程存在暗箱操作，一些行政部门寻租现象屡禁不止，滋生行为。

二、市场准入制度改革的建议

（一）对市场主体登记制度的改革

一是改变市场主体立法“双轨制”。逐步取消和废除以所有制性质划分企业类型的市场主体法律制度，将其调整的企业按照企业的组织结构和责任形式进行分解、重构，建立完善市场经济国家通行的以企业组织结构和责任形式划分企业类型的市场主体立法体系。二是对现行的市场主体立法制度进行改进。如分步骤将现行的外商投资企业三部法律及其实施细则进行统一，取消外商投资企业的次国民待遇和超国民待遇的相关条款，分别纳入《公司法》以及合伙和个人独资企业制度中。三是对市场主体登记的法规和规章进行统一和归并。规范各类市场主体的准入和管理。同时，全面推行各类企业设立准则制度，以法律规定设立企业的条件为准则，凡符合条件的，则应准予成立。

（二）放宽非公有制经济的行业准入

由于不同行业特点的差异性，构筑准入壁垒的高度和内容也应不同，准入控制的重点应集中于涉及国家重大安全、具有显著规模经济性、与国计民生密切相关的产业，对一般竞争性产业、行业，应尽可能让企业自由进出。但目前的情况是对于个体私营企业，在行业准入上仍有较大的。应逐步减少对个体私营企业的准入，按照国民待遇的原则，允许外国资本进入的行业，也应让民间资本涉足。

（三）突破非公有制经济经营范围的

一是要精简、规范前置审批。进一步清理整顿重复审批、多头审批的状况，坚持只有法律和行规才能设立企业经营范围的前置审批事项。二是正确处理前置审批与后置审

批的关系。着重于对企业日常行为的监管，减少对市场准入控制的依赖。三是对经营范围的核定制度进行改革，试行对除国家法律、法规规定应进行专项审批的行业外，不再具体核定经营范围，目前，仅北京中关村采用这一做法，可以进一步扩大试行面。四是推行并联审批制度。在削减审批的同时，推行“工商受理、抄告相关、并联审批、限时完成”的制度。申请人只对工商机关一个窗口，避免来回跑路，同时有利于推进审批手续向电子化、网络化发展，提高行政审批效率。

（四）改革企业注册登记制度

不同于审批侧重于市场准入的审查和许可，登记制度应更多的侧重于企业作为一般市场主体条件的把握，侧重于公示效率和维护市场交易安全。在企业登记中，将企业登记项目分为必须登记项目和选择性登记项目，减少必须登记项目的数量，将企业登记中的强行规范限定在最必要的程度。对选择性登记项目，由投资人自行按规章、协议实施自我管理。其次应通过制度改革逐步实现企业登记事项从实质审查到形式审查的转变。

二、我国市场准入秩序混乱的表现

市场准入是市场秩序的起点和重要组成部分，能否建立健康有序的市场秩序，很大程度上依赖于良好的市场准入秩序的建立。我国现阶段市场秩序的混乱，其起因很大程度上可归于市场准入秩序的混乱，这主要表现为以下几个方面。

（一）市场进入行为的混乱。

作为市场经济的主体和细胞的企业，其行为在很大程度上决定了市场经济的秩序和发展。我国目前企业的市场进入行为的混乱主要表现为以下几个方面。

1．企业市场进入能力退化。市场进入能力是指企业开发新产品、进入新的产业或区域市场的能力。随着市场经济的发展，越来越多的中小企业出现了，这些企业注册资本较少，企业设备简陋，技术落后，且许多企业生产经营都不太规范。它们在取得资金、人才和技术等各方面都存在许多困难，因而它们技术创新能力有限，新产品开发能力较低，市场扩张能力有限。许多新进入的企业都难以达到规模经济的最低要求，从而造成社会资源的浪费。进入能力低是我国目前产业发展的重大障碍之一。

2．企业市场进入盲目冲动。市场进入是涉及企业的融资、投资、生产、销售、组织等各方面的重大经营决策，必须慎重对待，否则将会浪费企业的资源，同时盲目的市场进入也会导致市场秩序的混乱。企业在决定是否进入某市场或某区域时，往往缺乏慎重的市场调研和宏观环境、产业竞争状态分析，就盲目决定进入。使许多企业从一开业就走上了亏损的道路。这些，都为以后市场秩序的混乱埋下了隐患。

3．企业进入不足与过度。利润是企业进入市场的首要目的，资本的性质便是逐利，各行业的利润率决定了企业的投资方向和投资重点。市场经济发展初期，市场发育不完善，社会平均利润率尚未形成，各地区、各行业企业的盈利状况差别很大，因而就出现了某些地区或行业企业过度进入，而另外一些行业或地区则明显进入不足的现象。

4．低水平进入与恶意进入。由于经济发展水平的落后，许多企业在初建立时，资本较少，技术落后，人才匮乏，设备简陋，生产的产品品种单一且许多都有严重的质量问题，这就是所谓的低水平进入。低水平进入的结果则是大量劣质产品和各种假冒行为、不正当竞争行为的产生，严重扰乱了市场经济秩序。另外一种严重扰乱市场秩序的进入行为是恶意进入。恶意进入是指企业为了获利，假冒他入的商标，或者仿造他人的产品，侵犯他人的合法利益，从而进入市场，以获取暴利的行为。这是一种严重的不正当竞争行为，是一种恶意的以侵害他入利益为基础的竞争行为，从而也是一种违法行为。但我国目前由于竞

争法律制度的不完善，各种恶意进入行为十分普遍。

（二）市场进入规则的混乱与无序。

市场进入规则是指国家制定的规定和约束企业市场进入行为的各项制度、法律、法规等，以及企业对这些规则的利用和适应。我国目前市场进入规则的混乱与无序主要表现在以下几个方面。

1．进入制度有缺陷。我国涉及进入制度的规则主要是一些涉及企业登记管理的法律法规，我国目前在企业登记制度上有以下一些缺陷。（1）部分企业法律法规规定的前置审批手续不完备，影响到企业市场主体资格和经营资格的合法性。（2）一些前置审批机关办理审批手续拖延时间长，又不能及时替企业出具相关的证明文件，造成企业办理注册和年检困难，影响了企业的正常生产经营活动。（3）一些审批流于形式，往往只管“批”或发放经营许可证，轻视甚至根本不实施专项内容的具体管理。（4）企业开办门槛多、行政效率低。例如，要开办一个餐饮企业，须有街道城市管理科、卫生防疫站、环境保护局、环境卫生管理局、消防局、、酒类专卖局等8个行政管理部门的审批许可，工商部门才能予以核准登记。但是要真正投入生产经营运行，还要申请技术监督局的法人统一代码证、办理税务登记证和银行开户证，此外还涉及到具有行政管理职能的电力局、电话局和煤气公司等等。在这个过程中，如果某个行政部门耽搁时间或者不予审批通过，那么企业开办就会遥遥无期了。（5）投资者负担沉重，且容易滋生行政部门现象。当前行政审批呈现“付费化”趋势，行政审批部门盖一个章，照例就要收一次费，其中包括为满足盖章要求而必须接受的名目繁多的培训费，这不仅加重了企业投资者的负担，还成为滋生行政部门行为、违法犯罪行为的温床。此外，行政审批对投资者作为市场经营主体进入竞争领域和参与市场竞争的不公开、不公平、不公正性也客观存在。如行政审批标准不明确不具体、行政部门的行业利益化严重、行政审批程序不完善、行政审批不作为行为难追究等

等。

2．市场进入信息不对称。企业登记制度仅仅提供了对企业市场进入行为进行管理的依据，这仅仅是一种单纯的管理依据，而没有明确其管理机关的服务功能。正因为这一指导思想的确立，我们的登记管理机关的工作只停留在单纯的监督上，而没有健全相应的服务功能，没有在登记时为企业提供必要的行业区域竞争情况，各行业的盈利状况等相关资料，从而造成了企业市场进入行为的盲目和冲动。这种信息不对称，是我国市场准入制度的功能定位不全面而造成的内在缺陷，将依赖于我国企业登记管理机关职能的完善。

3．市场进入规则不完善。我国在市场进入规则方面有许多不尽完善之处，除在登记管理这种程序性制度方面有缺陷之外，还有许多市场经济初级阶段的反映。诸如在企业进入的市场范围上，由于我国目前尚有按所有制划分企业的惯例，因而许多国有企业进入的领域，私营企业和外资企业就不能进入。当然，涉及的领域，外资固然不能进入，但某些竞争性行业由国有企业垄断经营，则不是十分合理的事情。又如外资企业在进入某些行业时受到不合理的股权比例等，这些现象都是市场经济初级阶段的反映，并将随着我国经济改革的进一步深化而逐步消失。

（三）市场监管制度的缺陷。

我国市场准入秩序混乱的另一个表现是市场监管制度的缺陷。市场经济具有自动调节的功能，但是市场调节具有滞后性，盲目性，尤其在市场经济发展的初期更是如此，因此，对市场进行一定的监管是必要的。但是由于我国政治改革的滞后和行政效率的低下，我国的市场监管制度存在着诸多缺陷，并成为我国市场秩序混乱的根源之一。我国目前市场监管制度的混乱主要表现在以下几个方面：

1．进入管制效率低下。市场准入监管机构效率低下，这种状况导致许多进入行为监管不及时，要么延误正常开业时间，要么对非法的经营禁止不及时，总是会给市场准入带来一定的阻碍。任何生产经营决策的作出都是根据当时的市场环境作出的，市场环境一变，许多决策都会变成错误的。因而，监管效率的低下和监管的延误导致许多市场准入的无效和失误，并进而扰乱市场秩序。

2．进入管制目标不明。企业市场准入监管机构在对企业的市场进入行为进行监管时，其目标是不明确的，可以说，其监管的一般目的就是完成管制法规的规定任务，而没在其他方面下功夫，诸如市场进入管制与经济安全、与产业结构、与经济发展等各方面的关系问题等。这种狭隘的模糊的监管目标带来的必然是企业市场进入的盲目与冲动，重复建设，缺乏长远的合理的规划，企业投资行为的不成熟，以及企业经营行为因信息匮乏而导致的非理性。

3．进入管制成本过高。由于行政机关工作效率低下，加上登记管理时繁冗的手续和审查，企业市场进入行为在监管时往往耗费大量的人力物力和财力以及时间，从而导致管制的高成本。企业为了减少管制中的成本，就想出各种方法，从而导致了其他问题的产生。

4．进入管制中的寻租行为。正如以上所指出的，我国企业市场进入管制的成本过高，因此，企业为了减少这些成本，节约自己的资源和时间，就向主管机关人员行贿，并且某些进入的领域也可通过向主管人员行贿获得通过。各种寻租行为滋生泛滥，为的就是避开管制或减轻管制，从而将许多违法经营带入市场，严重扰乱了市场秩序。

5．进入管制手段不完善。我国目前市场准入监管还停留在传统的“申请--审查--核准--发照”的程序和方法上，大部分还没有实行电子化、数据库化，一方面手续繁杂，另一方面各种资料查找也十分不易，从而难以有效地为企业提供各种咨询服务。进入管制手段

的落后，既浪费了企业和机关的时间和资源，也让丰富的资料难以被有效利用。

二、完善我国市场主体准入制度的价值取向

根据我国现行的市场主体登记法律法规，市场主体准入管制是通过市场主体登记注册方式实现的，各类市场主体通过工商部门的登记注册，取得营业执照即标志着获得了认可的市场主体资格，可以从事核准范围内的各类经济活动。就我国市场主体登记制度的内容及程序而言，市场主体登记职能不仅承担和体现着市场主体准入的管制职能，同时也是维护市场秩序的重要方式。

应该承认，我国现行的市场主体登记制度至今还带有浓重的计划经济色彩：①按所有制性质划分市场主体，且内资（包括国有企业和集体企业）、外资、个体私营分开登记；②过多的前置审批以及范围过大的审批登记制；③建立在多级登记基础上的登记权过于分散；④建立在“严把市场主体准入关”观念基础上的登记程序过于繁杂、登记内容过多（如经营范围）、登记条件过于严格（如过于僵化的注册资本要求）等等。

在市场主体准入管制方面，目前国际上通行的做法有四：一是广泛采用准则主义，除关系国家经济安全、消费安全以及规模经济、网络经济效应明显的行业等外，市场主体的设立经登记即可自由设立，核准主义尽管仍然适用但范围极其有限，与此相对应的是的核准、许可、特许及资质资格认可等前置审批范围极小；二是准入登记的程序极其简便，条件比较宽松，内容十分有限，为市场主体提供的是一条快捷、便利、宽松的准入通道，因此十分便于市场主体的自主进入、自由竞争和自主经营；三是准入登记权相对集中，如准入登记权一般都集中在州（省）或中心城市的登记机关，而不像我国采取的以级别管辖和属地管辖为原则的纵向分散登记，这在客观上促进了管制效率及质量的提高；四是准入管制行为比较透明、公开，准入登记鲜明地体现出了无自由裁量权的商事登记性质（在

国外，的审批一般可分有自由裁量权的审批和无自由裁量权的审批，商事登记在性质上属无自由裁量权的审批），市场主体只要达到法律规定的条件，经履行必要的手续即可获准登记，取得准入资格。

根据我国《民法通则》、《公司法》等有关法律的规定，市场主体准入登记是市场主体进入市场从事经营活动必经的法律程序，而且也是市场主体取得法人资格及经营资格的必经程序，因此它在我国的市场准入管制中占有十分重要的地位。加之其严格的登记条件、繁琐的登记程序和较多的登记内容，其功能及效力范围已远远突破了一般意义上的商事登记。事实上，就我国现行的市场主体准入登记制度的内容而言，我国的市场主体准入登记不但是我国行政审批制度的重要组成部分，而且已在一定程度上成为有自由裁量权的一种审批。按照国际上通行的惯例，市场主体准入登记作为的一种审批行为本来无可厚非，但如果偏离了一般意义上的无自由裁量权的商事登记性质，不便于市场主体的市场进入、经营及竞争行为，恐怕就不那么妥当了。

改革与完善市场主体准入制度应坚持什么价值取向呢？从我国既定的改革取向和加入WTO逐渐融入国际经济体系的大背景来看，应坚持的取向无疑应是与国际惯例全面接轨。具体说就是：一方面要符合完备的市场经济的要求，体现市场经济的本质特征，也就是要符合WTO所实行的国民待遇、透明度和高效率等原则的要求，同时也要坚持我国行政审批制度改革与完善的方向，按照规范的商事登记要求重构市场主体准入登记制度；另一方面，要在保证对市场运行进行必要监管、维护正常市场秩序的前提下，尽量有利于市场主体的市场进入、经营及竞争行为，为市场主体的进入和经营行为提供快捷、便利、宽松的准入通道。从总体上讲，应在保留针对特殊行业的核准主义的前提下，实行准则主义。即：对于一些关系、经济安全、环境保护和经济可持续发展等公共利益、人体健康及生命财产安全的行业的市场主体进入，实行核准主义，而对其他无须前置审批的行业的市场主体的进入，实行准则主义。当然，从保证市场主体进入秩序、维护市

场交易和竞争秩序及社会公共利益角度出发，可借鉴发达国家的做法，实行严格准则主义。

这里有三个问题必须明确。

第一，改革与完善市场主体准入制度，除必须审批的行业外，实行准则主义或严格准则主义，以便为市场主体提供快捷、便利、宽松的准入通道。但这并不意味着是对自由设立主义的回归，因为那是一种无管制的“自由主义”。现在的问题是，如何在坚持对市场主体准入进行管制的前提下，尽可能便利市场主体的进入。

第二，在制度模式框架明确之后，必须按商事登记性质重构制度内容，包括登记程序、登记条件、登记内容、登记管理等，以最终完善我国的市场主体准入制度。

第三，对实行核准主义、需要进行前置审批的，也应加紧进行审批制度的改革，完善包括审批、审批程序及提高审批效率在内的审批制度。应该说，大幅度地削减审批事项是一个良好的开端，而一些地方试行的“并联审批制度”更是一种有益的探索，这也使我们看到了我国市场准入管制制度及行政审批制度不断走向完善的希望。