对我国乡镇机构改革的设想

一　对我国乡镇机构改革的设想　■国家宏观经济研究院副院长、研究员　马晓河　中国农业大学武为日宇　针对我国农村乡镇机构改革的　门设置比较细、比较多；（２）对职能　地挤进行政事业单位里。　问题，本文对以下三个问题进行探　相近的部门进行了合并调整。行政　二是缺编，可分为三种：①在　讨，提出对策：（１）在新形势下，乡　编制和事业编制的部门数量分别保　历年的机构改革中清退了年龄大的　镇机构应当承担哪些职能？（２）如　持在４—８个，部门总量通常在ｌ０—　而没有补进；②编制计划数不断调　何改革才能很好地实现这些职能？　２０个之间。行政编制部门称为“办公　整增长③正式编制数不满，编制外　（３）如何处理改革中的问题？改革　室”，如党政综合办公室、经济发展　多余人员却很多。　中需要哪些配套措施？　三是在编但不在岗。这里的　办公室等。事业编制部门则称为“中　心”或者“站”“所”，如农业服务中　“不在岗”是指编制内的乡镇工作人　心、农经统计服务站、计生服务所　员没有任何正式理由而不上班的情　等：（３）按行政或者事业编制的划　况。这是一个普遍问题。有些乡镇在　（一）机构设置　分，只对其中一个方面进行了合并。　编人员上百人，通常上班的只有二　全国乡镇均设有、和　有的只对事业单位进行了调整合并，　三十人。这些人有编制，有岗位，但　，绝大多数乡镇还设有人武　合并为几个中心，如财会服务中心、　长期不上班。这些人中有的早已离　部，少数乡镇设有政协联络组。　序列的机构一般设有纪检　委、党办、组织科、宣传科等。　部门的机构有三类。①　乡镇内设的行政单位，如政　府办公室、民政办公室、工业办公　室、农业办公室、教育组等；②上　级部门派驻机构，如派出所、　工商管理所、税务所、土地所等；　③乡镇直属事业单位，如农　技站、农机站、水利站、乡镇企业　办等。　一般是指乡镇　团，作为乡镇的常设机构。　税费改革后，各地对乡镇机构　设置进行了一些改革。机构设置主　农业服务中心等，而行政部门基本　岗经营他业，有的则不时到乡镇机　　没动；有的只对行政单位进行了合　关露一下面。并，成立了几个“办公室”，而事业　单位基本没有动。　四是在岗但不在编。主要指那　些按照上级规定应该清退但是没有　（二）人员　编制情况　般有五　种情况：　一一是超编。　这种状况比较　普遍，特别是中　西部地区都存　在着超编现象，　因为这里的非　农就业空间极　其有限，大中专　要有三种情况：（１）基本上沿用了　毕业生和转业　以前的站、所、办公室的设置，部　军人部千方百计　科学决策月刊　２００６年ｌ２月　维普资讯 http://www.cqvip.com

１　清退的人员，多数原来是“合同制干　部”，合同已经到期。　五是不在编也不在岗，但在　册。“在册”的含义是还在拿工资。　这是一个特殊的人群。这些人有特　殊的关系或靠山。　２００４年，据有关部门对１０２０个　有代表性乡镇的抽样调查，平均每　个乡镇党政内设机构为ｌ６个，其人　员平均数５８人，超过正常编制的２　至３倍；平均每个乡镇下属单位为ｌ９　个，其人员达３￣Ｊ１２９０余人，超编严重。　（三）财政收支情况　普遍负债。对于以工业收入为主的　乡镇，财政收支状况要好得多。免征　农业税后，以农业收入为主的乡镇，　财政收入几近于零，日常开支只能　靠上级转移支付来应付。　（四）乡镇机构的职能　（１）收税收费，包括完成上级政　府的收费集资任务；　（２）计划生育；　（３）贯彻党的路线、方针、；　（４）社会治安；　（５）招商引资；　（６）完成上级下达的经济　１．财政收入　发展指标，这是乡镇领导政绩表现　在农村税费改革前，乡镇财政　的主要部分；　收入基本上由国家预算内资金、预　（７）其他应急任务。　算外资金和自筹资金三部分组成。　乡镇财政的收入规模和收入结　二、乡镇机构改革中存在　构在地区间差异极大。　的问题　税费改革后，预算外收入已十　分有限，乡镇财政收人只能靠预算　内收入。　２．财政支出　主要有以下几项大支出：　（１）人头费。一般情况下，人头　费占乡镇全部财政开支的５Ｏ％到７０％　之间。　（２）办公费。　（３）招待费。已经成为刚性支　出。　人员分流等棘手问题也没有明确的　解决措施，必须认真探索乡镇机构改　革的新思路。　（二）乡镇职能没有根本　转变　普遍存在着职能不清的现象，　主要表现为“缺位”和“越位”。缺　位，主要是指提供公共服务和公共　产品的缺位，这从乡镇机构财政支　出的分配和目前改选的职能上可以　看出。越位，是指做了超越职能　范围和权限的事，表现为政事不分、　政企不分、政社不分。如一些乡镇政　府直接插手企业和农民的生产经营　具体事务，干涉企业和农民的生产　经营自主权，强迫农民进行产业结　构调整。　自２０００年以来，各地进行了乡　（４）报刊费。报刊订阅其实是从　上向下摊派的。　（５）车费。最穷的乡镇有一辆轿　车，富的乡镇则有十几辆。在最富裕　的乡镇，班子成员人人有专车　和司机。汽油费、修车费、过路费，　成为一笔巨大支出。　（６）公共事业开支。包括修路、　建设学校、社会福利救济、计划生育　补助、教育卫生等。　从整个支出结构可以看出，乡　镇财政基本上是吃饭财政。　３．乡镇总的财政收支状况　镇机构改革。一是撤乡并镇，二是精　简机构和压缩人员编制，三是调整　条块关系。改革是有成效的，但从整　体上看，当前乡镇机构改革还存在　以下问题：　（一）配套改革进展不平衡　对乡镇机构改革提出了明　确的目标——“转变职能、精简　机构、压缩财政供养人员、调整支出　途径”，但却没有相应的配套措施。　在县对　乡的行　政管理　方式和　乡镇财　政窘迫　的情况　下，乡　镇机构　（三）大多数乡镇机构人员　精简成效不大　改革后大多数乡镇机构设置仍　然偏多，条块之间、机构之间职能还　有交叉，人员并没有得到大的精简，　这主要有以下几方面的原因：　１．编制框架本身庞大。许多地　方乡镇的行政和事业编制其实并未　占满，但现有人员也远远超过其履　行职能的正常需要。　２．乡镇本身的扩张冲动强烈，　编制约束力极其有限。乡镇有财　政，能够自己发工资。只要有人员想　进来，乡镇领导愿意用，就可以招进　职能的　转变举　步维艰。　以农业收人为主的乡镇，财政　诸如乡　　支出普遍大于财政收入，乡村两级　镇债务、２００６年１２月　科学决策月刊　维普资讯 http://www.cqvip.com

＿　来。虽然没有编制，但是可以解决　工资。　３．整个的推动。虽　然原则上机构设置不要求上下对　口，但是，在以条条和块快相结　合的行政管理下，专项资　金、项目等都由上级部门控制，　如果乡镇没有这个部门，就要受　到种种牵制。这种牵制表现为得　不到上级的专项资金，考核时要　三、乡镇机构改革的设想　岗。三是对于乡镇事业单位，首先将　行政管理职能划归机构；然后　与对策措施　．　剥离其经营性职能，将这部分职能　转制推向市场，实行企业化经营；对　（一）改革的目标和原则　改革的目标应是转变职能，　于纯粹公益性事业单位的人和事，　部分可上划到县由县垂直管理，　强化农村公共管理和公共服务，从　一；Ｌ￣ｎ将农村义务教育、公共卫生、新　过去的包揽一切转变为只提供社会　ｌ需要的核心政务和事务；在管理方　型农村合作医疗制度、农村交通通　式上从过去的直接管理为主转变为　直接管理与间接管理相结合，围绕　扣分甚至不及格。在这种情况　社会主义市场经济下农民所急需的　下，只有把上级要求的种种部门　公共服务，改善他们的生产和生活条　都设置上。　件，为农村经济社会发展创造良好　４．稳定压倒了机构精简。　的环境。　各级不愿意看到在下岗失　为实现上述目标，改革要遵循　业人员和农民上访队伍之外，　以下原则：　再增加一支乡镇干部的上访队　（１）与国家政治改革的　伍。　大方向和进程相适应。　５．机构精简中常有这边减人、　（２）把发展经济放在首位，按　那边增人的现象。如由于原因　经济规律设置机构、配备人员。　需要对退伍军人加以安置；还有在　（３）综合配套。乡镇机构目前　领导“批条子、打招呼”的压力下，　出现的问题其根源并不完全在乡　被迫进人。　镇身上，需要对引起这些问题的相　乡镇机构职能如不能转变，事　关制度进行变革。如行政管理体　权就不可能减少，人员精简的动力　制、财税等等。　就会不足，尤其是在乡镇人员关系　（４）渐进。试点先行，由点到　错综复杂和有自己财政的情况下，　面逐步推广。对改革方案要充分地　要真正精简人员是很难的。　论证和规划。　（一）乡镇工作重心由“抓发展　（５）分类指导、区别对待。承　促稳定”转为“抓工资保稳定”　认地域及发展水平的差异性，分类　近两年来，由于财政转移支付　推进。　的数量小于乡镇财政收入减少的数　（二）乡镇机构改革的设想　量，乡镇机关办公经费短缺，工资　１．实行两步走的战略　发放困难，无钱办社会公共事业。　第一步，用三到五年时间实现　乡镇财政状况的恶化使得乡镇工作　乡镇的职能转变，强化农村公　的重心由“抓发展促稳定”转变为　共管理和公共服务职能，将不属于　“抓工资保稳定”。乡镇组织在运行　乡镇职能范围的人和事坚决压　过程中发生了目标替代现象。即由　下来。、一是根据经济社会发展需要，　于生存困境和缺陷的交互作　合并乡镇，‘　减少乡镇机构编制；二是　用，作为公共权力部门的乡村基层　在减人、减事、减机构的原则下，政　组织，其自利性目标在一定程度上　府机关内部的诸多办公室、站点要　取代了公共目标，为公众目标工作　压缩合并，成立几个综合办公室，比　演变成为自己工作。越是公共性强　如党政、、政协综合办公室、经　的领域，目标替代的负面影响越　济发展办公室、社会事务办公室。在　大。　讯设施建设的事权上划到县级，　实行“以县为主”的管理，减少　乡镇财政支出负担；一部分仍直属　乡镇管理，另一部分可转制实　行社会化管理，养事不养人，对这部　分公益性事业实行招标购买制、委　托代理制，或发放购买券给消费者。　第二步，再用三到五年时间，取　消乡镇一级机构，将其财权和　事权上收到县级，使乡镇　变为乡镇公所，为县级的派出　机构，对农村行使公共管理和公共　服务职能。　２．变乡级机构为县派出机构　具体安排　设乡（镇）公所，作为县在乡　（镇）一级的派出机构，其主要职能　定位是社会管理与公共服务方面，　即：宣传、法规法律，贯彻落实　党和国家的方针、；教育社区居　民依法履行公民义务，维护他们的　合法权益；指导、帮助村委会、社区　居委会依法开展村（居）民自治活　动，发展社区服务，自主管理城乡社　区的各项社会事务；协调县直站所　的关系，支持其发挥职能作用；受县　级委托，代理部分社会事务管　理职权，提供社会治安、基础教育、　公共卫生、计划生育、社会保障（包　括救助）以及基础设施建设等公共　服务。　这样，乡公所就成了一个执行　机构。乡公所内设若干个办公室或　中心，负责日常事务的处理。在各办　公室或中心内可实行一人多岗、交　叉任职的，以提高机关的办事　党务、政务上实行交叉兼职，一人多　效率。在乡镇机构改革后，乡镇一级　科学决策月刊　２００６年ｌ２月　维普资讯 http://www.cqvip.com

ｌ　不再设立机构和政协机构，根　将分流干部送出学习深造，学成后　政的支持非常重要。首先，和省　据工作需要县和政协可在乡镇　自动与单位脱钩；第五是“创”。就　级财政应加大财政转移支付力度，　公所派住巡视员。　是鼓励自主创业、自谋职业；第六是　以减轻农村税费改革后乡镇财政收　对于事业性单位，要剥离农村　“派”。将有能力的干部派驻到村，这　入不断减少的压力，确保基层政权　事业单位的非公共服务性职能，实　主要是考虑到目前我国许多村庄能　的正常运行。其次，面对乡镇机构改　行分类改革。具体来说，把承担行政　人流向城镇，村民自治处于瘫痪状　革，应该分清各级为农村提供　功能的机构从事业单位体系中划归　态。　行政机关，避免行政功能事业化。对　公共物品的责任，对于那些外部性　为了防止人员反弹，录用人员　很强的公品，如交通、通讯、基　从事各类生产经营性业务的事业单　工资一律纳入财政，县财政按照编　础教育、公共卫生等，应由和省　位推向市场；对于同时承担多种职　制发放工资。　级承担责任，对于外部性不是　２．化解乡村债务　很强的社区公品，应由市县和　能。在此基础上，取消乡镇事业单位　据估算，全国乡村债务总额不　乡镇来完成，比如社区文化、社会保　建制，建立以县市为主的农村事业　低于６０００亿元，如果采用高值推断，　障、水利设施、职业技术培训等，主　单位服务体系。　全国应突破ｌ万亿元。由此可见，乡　要通过市县财政来完成。再次，乡镇　（三）乡镇机构人员设置和用　村债务占我国ＧＤＰ的比重在５％一　机构改革最大的成本是人员分流问　ｌ０％之间，占我国财政收入的比重　题，这些人员的再就业、退养都需要　人机制改革　乡公所因事设岗，刚性定编，总　在３０％～５０％之间。　大量的资金支撑，必须提　量控制。　将乡镇机构转变为县派出机构，　供足够的财政资金，支持乡镇机构　（四）乡镇机构经费收支制度　则乡镇债务问题必须事先得到妥善　改革中的人员分流，拨付乡镇分流　改革　的解决。处理不好，将严重影响债权　人员再就业资金，为退养人员提供　乡公所一级不再设立财政，　人的正常利益，不利于社会稳定和　最基本的社会保障资金支持。最后，　财政收支纳入县级财政预算，乡公　公正，也不利于乡镇机构改革的顺　解决好乡村债务问题，是推进乡镇　所承担的工作与可支配财政资金，　利进行。　机构改革顺利进行的重要保障。应　均由县级根据乡公所的实际需　（六）充分发挥公共财政对农　按照锁定旧债、制止新债、划分责　要给付，使乡镇一级做到事权与财　村乡镇机构改革的推动作用　任、分类处理的思路解决乡村债务　权的一致。　在乡镇机构改革实施两步走的　问题。，　（五）改革所需要的配套措施　战略过程中，公共财政特别财　１．人员分流　根据乡镇承担的职能确定乡镇　的编制，然后通过考试等方式择优　录取现有的乡镇人员，其他人员一　能的事业单位，剥离非公共服务职　概分流。　人员分流的措施大致有以下几　种：第一是“转”。让有一技之长的　“七站八所”工作人员领办企业，或　搞科技示范点，给予保留身份、　工资或予以资金扶持；第二是“变”。　将乡镇的涉农部门转变为经济服务　组织，既分流了人员，又为农民增收　致富提供了更直接的服务；第三是　“退”。到一定年龄的乡镇干部实行　提前退休、离岗退养或内部退休，对　所有镇（办）行政事业单位的临时　工、借用人员及“自费编制”人员，　律清退；第四是“送”。一些地方　一２００６年１２月　科学决策月刊