新的用地分类对控规编制的影响 ● 牵燕 ， 《城市用地分类和规划建设用地标准ＧＢＪ他７～９０》 （以下简称标准），是我国城市规划行业的第一部国家标 准，这部规划标准颁布于１９９０年，顺应我国改革开放以来的 经济建设和城市发展，对我国的城市建设方面一直都有规划 性的指导意义，也决定了城市建设中控规体系的编制。 但是随着城市化进程的加快，社会主义经济改革的 不断深化，原来基于计划经济而建立起来的《标准》的不适 应性越来越被各界人士和领导认识到，它的局限性也日益明 显，新的形式迫切需要新的用地分类方法。 １．《标准》的局限性表现 １．１土地性质划分与规划控制脱节 《标准》对于土地的划分主要是根据土地的使用性质来 划分的，国家在制定标准时，我国正好处于一个从计划经济体 制向市场经济转化的前期阶段，《标准》本身就带着当时 的社会经济体ＮＴ的计划经济体质特征和强烈的时代色彩，带 着这种局限性，《标准》作为控规编制的依据就显得不合时 宜，具体的表现就是重性质，轻规划，导致了土地性质的划分 与规划控制相脱节。例如， “市属办公用地”和“非市属办公 用地”， “高等专业学校用地”和“低等专业学校用地”在土 地的使用功能上有何区别？在进行规划管理上有必要对他们进 行区分吗？如果要区分，区分的重点又在哪呈？这些问题都是 《标准》在实旋过程中表现出来的问题。 １．２过于笼统的分类不利于规划管理 由于《标准》产生的背景因素，在进行分类时，更多的 体现的是计划经济的内容，与后来在市场经济下发展起 来的城市建设有着很多不相符的地方，对于城市规划中需要 控制的要素划分的不够清楚， “商业金融用地”中划分的六 小类，在城市规划管理的控制强度上并没有太大的差异，但 是在“服务业用地”中，又包括了诸如饮食等多种用地分 类，在现在的城市管理中，对于居住区周边的餐饮业发展要 求比较严格， “饮食业”相对于服务业来说，在用地上对周 边环境的影响更大一些，像这种笼统的用地分类方法，根本 就不利于规划管理的实际需要。 １．３缺乏对用地的过程性控制 虽然对于城市规划需要从宏观的角度上把握规划的整体 结果，但是对于规划过程中的控制同样不可忽视，毕竟有过 程才会有结果。在进行城市规划管理的过程中，应该顺应社 会机制的转变，不仅要更新思想观念，更要在城市规划管理 的机构组成、技术方法、行政手段等方面要有所探索和创 新。依照现行的《标准》要求来说，要实现这一点恐怕很 难。 １ ４用地分类划分的层级性不够 《标准》中对于教育科研设计用地和工业用地的划分不 够细致。在“教育科研设计用地”的划分中，高等学院用地 属于这一分类，以此而言，大学用地也属于教育科研设计用 地，那么学校中存在的生活区和教学区都属于这种用地性 质，如果是这样的话，校园中的教学、生活、科研本身的功 能性质都被这种用地性质给掩盖起来了。况且，近几年来， 大学城这一规划体系开始出现，大学校园的生活区或者科研 区要实现共享，才能实现方案中想要体现的“资源共享”的 特点。如果按照《标准》的规定，规划师发现，这种构思很 难在土地利用方案中直接体现出来，只能采用文字标注的形 式，像这样的情况在工业用地中也会经常发生。 我们认识到，城市用地分类标准的划分必须要适应新形 势的发展，在社会经济结构不断完善和城市建设步伐不断前 进的前提下，城市用地分类标准也要与时俱进，寻找更好的 分类方法和划分标准，只有这样才能更好的适应城市的建 设，更好的服务于城市。 ２．新的用地分类标准 ２００８年１月，《城乡规划法》开始颁布实施，要求城乡 统筹、改善生态环境、保护耕地，在这种情况下，《标准》 就显得更加不适应了，因此新的城市用地分类和规划建设用 地标准就亟待制定。 新的《城市用地分类与规划建设用地标准》（下面简称 新《标准》），白２００８年《城乡规划法》自颁布以来，现已 基本完成，中华人民共和国住房和城乡建设部公告第８８０号， 发布了关于《城市用地分类与规划建设用地标准》的公告， 现批准《城市用地分类与规划建设用地标准》为国家标准， 编号为ＧＢ５０１３７—２Ｏ１１，自２０１２年１月１日起实施。 ２．１编制新《标准》的目的 新《标准》编织的目的就是要在总结原《标准＞的不足 与局限性，吸取国际相关经验的基础上，制定符合当前城市 发展形势的城市用地分类体系和规划建设用地标准，按照我 国落实科学发展观、构建和谐社会、实现健康城镇化的 要求，有效引导各类城市形成合力的用地结构，提高城市土 地的集约利用水平，保证城市高质量、高效率运行发展，从 而促进城市的经济效益、社会效益和环境效益的统一实现。 ２－２新《标准》的用地分类 新《标准》在制定时，从我国的具体实际条件出发，参 考了外国的可取经验，并基于５个基本原则调整了分类体系： 是支撑新颁布的城乡规划法的实施，体现城乡统筹：二是 满足城乡规划调查、规划要求的同时，兼顾规划管理的要 求：三是适应职能的转变，结合市场的力量发挥作 用，体现规划的公共属性；四是对现有多种分类规范， 包括土地现状用地分类、国民经济行业分类、城市绿地分 类、居住区规划分类、道路交通规划设计规范等的协调；五 是对现有分类标；隹继承的同时调整发展。 ２ ２ １城乡用地分类 城乡用地分类中又划分了建设用地和非建设用地，这种 分类的划分就是为了体现统筹城乡发展、切实保护生态资源 的原则。建设用地中又划分了居民点建设用地、区域交通设 施用地、公用设施用地、特殊用地以及采矿用地五种类。 其中区域交通设施用地在原《标准》的对外交通用地的 基础上，考虑到这种用地与城市更加密切，在该用地中将铁 路客货运站、公路长途客货运站以及港口码头纳入城市建设 用地分类。特殊用地则在原《标准》的基础上，将外事用地 纳入到了“公共管理与公共服务用地”的范畴内，这是基于 这种用地需要占用城市的公共设施与市政公用设施的考虑。 在“采矿用地”中，虽然露天矿区开采后均要做填复处理， 改作他用，不是土地的最终利用形式，但是依然将他纳入 “采矿用地”。 非建设用地在原《标准》中主要是通过“水域和其他用 地”来体现，但是，新《标准》考虑到， “水域和其他用 地”的不同种类用地之间的功能存在很大的差异，并且像其 中的“村镇建设用地”、 “露天矿用地”等放在不做用地平 衡和控制的“水域和其他用地”分类中并不恰当，所以在新 在《标准》中对非建设用地进行了重现划分，除了水域和其 他用地之外，又多了“农林”用地的划分种类，这大类用地 应是控制开发的重点区域。 ２．２Ｉ２城市建设用地分类 在新《标准》中，居住用地包括住宅。社区级及以下级 别的道路、绿地、配套服务设施等用地，而且还考虑到了政 府发挥公共服务职能、便于实际管理等要求，将中小学用地 划入公共管理与公共服务用地中，其他社区级及以下级别的 服务配套设施仍属于居住用地。另外，在二类居住用地中对 于保障性用地的划分体现了国家关注低收入群集的属 性。 原《标；隹》对于“公共设施用地”的划分在内容上仍然 延续的是计划经济的思维模式，但是随着经济运行的市 场化深入发展，新《标准》将“公共服务设施用地”分化为 “公共管理与公共服务用地”和“商业服务设施用地”两大 类，以适应新形势下“公共服务设施用地”的控规编制。 原《标准》中的“仓储用地”，因为考虑到物流、仓 储、货运、大型批发市场这些功能等，在新《标；隹》中被分 类为“物流仓储用地”，在内涵上增加了物质中转、配送、 批发、交易等用地内涵，也包括货运公司车队的站场，还有 原《标；隹》“市场用地”中的“大型市场用地”。 “城市交通用地”剥离了原《标准》中与功能无关的 “广场用地”中的“公共活动广场用地”，重新整合了城市 通勤出行所需求的基本交通用地，包括“城市道路用地”、 “综合交通枢纽用地”、 “交通场站用地”和“其他交通设 施用地”。 市政公用设施用地在新《标准》的划分中分为“供应设 施用地”、 “环境设施用地”、 “安全设施用地”和“其他 市政公用设施用地“四个种类，并且将原《标准》中“交通 设施用地”纳入到“城市交通设施用地”中。 新《标准》中对“绿地与广场用地”的划分，在原《标 准》分类中“绿地”大类的基础上增加了“广场”的内涵， 而将“生产绿地”纳入到城乡建设用地分类中的“农林和其 他用地”分类， “绿化广场绿地”分成了“公园绿地”、 “防护绿地”和“广场”三个种类。 ３．结语 新《标准》中用地分类的重新划分体现的是市场经济体 制下的城市建设现状，吸取的是多个国家在城市建设中制定 先进用地分类方法的经验，同时也为城市的规划和管理提供 了一个更加可靠的依据，为控规的编制提供了更加明确和细 致的表达手段。 （作者单位：四川省南充市城乡规划设计研究院）
