教育凭证制度述评

２００２年第１期　西北第二民族学院学报　Ｎｏ．１，２Ｏ０２　总第５３期　Ｊｏｕｒｒ￣ｏｆｔｈｅ＆ｃｏｎｄＮｏｒｔｈｗｅｓｔ　Ｕｎｉｖｅｒｓ　Ｎａｔｉｏｎａｌｉａｅｓ　１７，ｅｎ．Ⅳ０．５３　・教育研究・　教育凭证制度述评　范丽萍　，李祥云　（１．福建教育学院教育系，福建福州３５０００１；２．北京师范大学教育经济研究中心，北京１００８７５）　摘要：教育凭证制度是世界基础教育市场化改革的一种措施之一，即枰用于教育的公共经费　以凭证的形武直接炭给学生或家长，学生或家长可用来支付所选学技的学费和相关教育费用的一种支　付形武。谈制度旨在引入竞争，提高公立学校教育质量和效率，促进教育平等。美国和其他许多国家都　在进行此项改革的实验，并且取得了初步成果，但同时也引起了社会各方的争议。目此，教育凭证要想　发挥理想的作用还有很长的路要走。　关键词：教育凭证；制度；述评　中图分类号：Ｇ５１　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—２８８３（２Ｏ０２）０１一Ｏ０６５—０４　教育凭证制度是世界基础教育市场化改革的一种措施之一。美国乃至世界上许多国家都在进　行此项改革的实验，并且取得了初步的成果，但同时也引起了社会各方的强烈反响和极大的争议。　本文旨在对教育凭证制度进行系统研究，以期为我国基础教育改革有所借鉴。　一、教育凭证制度实施的背景　二战以后，世界各国都认识到教育对于社会经济发展的重要性，并把大量的公共资金投资　于教育，导致了教育，尤其是基础教育的空前扩张。有资料表明，从１９６０年至１９８０年，世界基础教　育入学人数从２．４亿增；Ｏｔｒ￣０　５．４１亿；就发展中国家而言，从１９８０年到１９９６年基础教育入学人数　从４．５亿猛增到５，７亿　。到７Ｏ年代，受世界范围内的经济危机的影响，各国财政对于教育的支　出相对于不断扩张的教育需求越来越显得力不从心；而且这种举办的学校教育以及公用经费　的安排也存在着种种缺陷，其中最主要的有两个方面，即公立学校的质量以及资源使用效率问题和　教育机会均等问题。首先，由于公立学校的经费主要来自于，且经费直接拨给学校，学校　收稿日期：２００１—０８—２８　作者简介：范丽萍（１９７４一），女．湖北武定人，福建教育学院教育系讲师，硕士，从事教育原理覆比较教育研究；　李祥云（１９６９一），男（土家族），湖北巴东人，北京师范戈学经济学院在读博士，从事教育经济学覆教　育财政学研究。　６５　维普资讯 http://www.cqvip.com

获得经费的多少与教育质量无关，它既没有竞争压力，又没有成本约束，实际上已成为一种“受到　保护的公有垄断集团”　“”　。这样，与私立学校相比，公立学校质量不高，效率低下，资源浪费严　重。其次，从公平的角度来看，公用经费的安排也是极不合理的，它没有照顾到不利群体的利益。　质量好的学校大多集中在高收人人群中，城市中心的贫民窟以及低收入社区的学校总是与暴力、高　辍学率、低绩效和道德败坏联系在一起；社会边缘人群（如少数民族、土著人、无家可归者、问题儿　童和学习障碍儿童等）和处境不利人群通常未能获得同等的接受高质量教育的机会。而在现代社　会里，教育往往是决定个人未来收入的主要因素。教育机会的不均等，必然导致社会差距的进　一步扩大。面对这些问题，人们开始对已有的办学及其资金安排进行反思，并试图寻找一　种新的途径，既能通过引入竞争，提高公立学校质量和资金的使用效率，又能促进教育机会均等，推　动社会进步　于是，８Ｏ年代以来，基础教育市场导向的改革在全世界范围内悄然兴起，各国提出了　许多改革的方案，其中教育凭证制度是最为典型的改革模式之一，为大多数国家所推崇。　教育凭证制度及其实施状况　凭证是为某种特定用途代替现金的一种证据。所谓教育凭证制度是将用于教育的公共经　费以凭证的形式直接发给学生或家长，而不是发给学校，学生或家长可用来支付所选学校的学费和　相关教育费用的一种支付形式。这种制度的实施，将原有的基础教育经费由间接分配改变为　直接分配，经费跟着生源走，使得公立学校与公立学校、公立学校与私立学校之间，为了获得更多的　经费和资源而竞争生源，进而迫使公立学校改善质量；同时把经费直接发给学生或家长，不仅　给家长以选择学校的机会，还可以根据学生的家庭背景情况作出调节，对贫困家庭儿童适当地多分　教育费用，富有家庭则减少分配量，无形中起到转移社会财富的目的，使得大量低收人家庭的弦子　能够进人以前想上而又上不起的高质量的学校，进而促进了教育机会均等。这种原理与二战后　（１９４６年）美国发给退伍军人教育津贴的形式是一样的。当时，退伍军人可以得到一张只能用　于教育的凭证。他可以拿这份钱随便挑选学校，只要这所学校符合规定的某些标准。把这一　形式用于一般的公立中小学的是美国的自由主义经济学家弥尔顿・弗里德曼（Ｍｉｌｔｏｎ・Ｆｒｉｅｄ－　ｌｒ１．ａｌ＇１），他于１９５５年在其《经济学与公共利益》　一文中首次提出教育凭证计划。后来又多次发表　过类似的观点　。从６ｏ年代末７０年代初开始，美国的一些地方就开始了这方面的实验，也得到了　一些和社会上的支持。自１９６８年，联邦经济机会办公室和联邦教育委员会相继鼓励和资助了　对教育凭证计划的研究工作。１９７８年，密执安卅Ｉ为通过一项有关教育凭证计划的修正案进行了投　票。次年，美国成立了“教育凭证研究会”专门研究教育凭证计划。但同时反对的力量也很大，主　要是那些在美国公共教育事业的建立过程中起过关键性作用的特殊利益集团（如联邦教育协会和　美国教师联台会）和公立学校的教育人员。他们坚决反对任何研究、考察或实验凭证计划的所有　尝试。关于这一制度的不同意见的争议一直没有停止过。因此，直到目前为止，教育凭证制度仍处　于小范围的实验阶段。美国的多数教育凭证计划是由私人和民间团体主办的，截止２０００年初，只　有俄亥俄、威斯康星、缅因、佛蒙特和宾夕法尼亚等五个州的部分城市进行了大规模的实验　】。而　且各州对教育凭证使用范围的程度也不一样，有的规定教育凭证只能在公立学校之间使用；有　的允许扩充到非教会私立学校（如佛蒙特州）；也有的没做什么（如克利夫兰）。对于这一制　度，美国的民主、共和两党也各有不同的观点和主张。民主党对此采取消极甚至反对的态度，戈尔　在２０００年竞选总统期间甚至提出了废除教育凭证制度的主张，而共和党人小布什则鲜明地表示积　极支持教育凭证制度　Ｊ。　８０年代以来，尤其是进入９ｏ年代以后，美国的教育凭证制度很快地被许多国家所推崇，教育　凭证及类似于教育凭证的实验在各国兴起，如哥伦比亚的中等教育凭证计划；智利的教育凭证制度　６６　维普资讯 http://www.cqvip.com

发展得最为成熟，实施较为成功；有的国家则用凭证的形式对某一特殊群体进行补助，如危地马拉　为增加贫穷地区女孩的初等教育人学机会，每月给每一人学女童４美元的津贴。此外，澳大利　亚、肯尼亚、荷兰、瑞典、新西兰等国家也进行了类似的实验。　三、教育凭证制度实施的效果及其评价　在中小学实施教育凭证制度，其目的如前所述，主要是解决两个问题：第一，促使公立学校提高　质量和公用资金的使用效率；第二，使处境不利儿童同样能享受到平等的教育机会。从上述各国进　行教育凭证制度的实验以及一些研究者对其效果进行的评估来看，教育凭证制度的确有利于以上　两大目标的实现。美国哈佛大学的教育和管理研究中心的一些研究者对国内已实施教育凭证　制度的地区进行了追踪评估，结果发现随着教育凭证制度的引人，的确增加了贫穷孩子受教育的机　会，对学生的成绩也产生了积极的影响。如威斯康星的密尔瓦基市（美国第一个实施教育凭证制　度的城市）实施凭证计划以后，每个学生的成本降低了，而学生的数学成绩却有了显著的提高。哥　伦比亚自从１９９１年实施教育凭证制度，五年内以较低的成本使处境不利儿童的入学率大量增　加，共吸收了来自贫穷家庭近ｌＯ万学生进人中等学校，在该计划中每个学生的成本是原公立中等　教育单位成本的７７％　。在智利，随着教育凭证计划的引人，使该国的私立学校由付费学校向政　府资助学校转变。实验结果证明，这种补助性私立学校比公立学校投人更有效，当控制社会经济状　况这一变量后，在补助性私立学校与公立学校成绩相当的情况下，私立学校的单位成本更低。瑞典　从１９９０年开始实施此计划，头一年就导致了私立学校招生人数的快速增长，但占绝对主导地位的　公立学校由于的过多，并未得到很好地实施。尽管如此，该计划在促使学校多样化、满足　父母意愿等方面还是具有积极作用的。危地马拉实施教育凭证制度以后，女童的人学率和成绩都　有很大的提高，辍学率由原来的１０％下降到５％。以上这些结果表明，各国实施的教育凭证制度的　确取得了丰硕的成果。　当然，对于教育凭证制度的研究究竟如何，不少人也提出了质疑。很多研究人员认为，教育凭　证的实际效果甚微，它并不能导致一个更有效的学校，正面评价教育凭证制度的使用还为时过早。　事实上，到目前为止，还很少有人对教育凭证制度的整体影响进行系统地分析研究。从现有的研究　来看，至少还存在着三个方面的问题需要进行深人探讨：　一是关于教育凭证制度对提高学生成绩的作用问题。虽然许多研究证明了竞争能导致公立学　校质量的改善，有利于学生成绩的提高，但这些研究都是建立在一些不同的经验模型基础之上，尤　其是ＯＬ５（Ｏｒｄｉｎａｒｙ－Ｌｅａｓｔ—ｓｑｕａｒｅｓ）评估模型用得最多　ｌＩ　而该模型忽略了一些关键变量，　例如，人们往往认为学生选择私立学校仅仅是因为其质量比公立学校高，而有研究发现学生对私立　学校的需求在很大程度上与其社会经济背景有关，而这些社会经济背景又与学生的成绩呈部分正　相关。此外．关于学生成绩的影响因素，除了上述的竞争和社会经济背景以外，还有其他很多被忽　略的方面　，诸如文化、传统等。因此，竞争对于提高公立学校质量的作用到底有多大，至今尚无　一致的定论　二是关于学校教育成本问题　在公立学校实施教育凭证制度，引人市场机制，其中一个重要的　原因就是认为相同的“产出”．公立学校使用的成本要比私立学校高。对此，也有人提出异议，认为　方面私立学校的成本被低估了，在计算私立学校成本时，没有包括教会的免费服务，也没有考虑　个人和社会团体的捐赠。有的私立学校的成本低还有可能与其以低工资聘用缺乏经验的教师有　一关。另一方面成本与教育质量之间的关系也是非常模糊的。例如，美国和荷兰都进行了教育凭证　制度的实验，荷兰的教育成本比美国要低得多，而质量却高出美国许多。另外实施教育凭证制度引　人竞争机制，要保证学校选择的正常运行，需要大量的规则和信息，而制定和执行规则、获取信息均　６７　维普资讯 http://www.cqvip.com

需要较高的成本。这种高成本与实施教育凭证制度带来的好处相比是否值得也令人怀疑。　三是关于教育公平问题。有人认为教育凭证制度的实施并不能使处境不利儿童平等地获得接　受高质量教育的机会，反而会造成更大的不平等。因为教育凭证制度的实施，“使得教育成了一种　商品，而不是公品。而自由市场并不总是在消费者获得利益的情形下运行。充其量，教育凭证　制度只是一种‘救生圈’式的解决方案，只有少部分幸运学生得到了好处，而大多数的学生仍然处　于资源被剥夺的公立学校内”　６］。具体来说，当凭证的金额不足以支付高质量的学校的学费时，家　长必须添加部分金额，而对于那些低收人家庭来说，他们往往章不出钱，只能将其子女送往质量较　差的公立学校。这样，教育凭证制度在提供教育机会上可能会造成更大的不平等。　此外，实施教育凭证制度可能还存在欺骗问题、种族隔离问题和教会与国家之间的违宪纷争等　问题。总之，教育凭证制度要想发挥其理想的作用与效果还有很长的路要走。　四、借鉴与启示　教育凭证制度虽然在其实验过程中争议不断，褒贬不一，且还只是取得了初步的成果，还有许　多重要的理论和实践问题需要解决，但它改变了公用教育经费的分配方式，在公立学校引入竞　争，对我国基础教育改革仍然不乏借鉴意义。　１．教育凭证制度的形式可用于、个人和社会团体对于特殊群体的教育资助。由于我国各　地区发展极不平衡，以及各种其他的原因，在我国，尤其是在中西部的贫困地区，还存在大量的处境　不利儿童。对于这类群体，各级、个人和社会团体及组织每年都拨出大量的专款对他们进行教　育资助。但由于资助经费在使用过程中，缺乏规范化、制度化的管理和一套科学合理的分配方式，　导致资助资金大量“外溢”，真正的资助对象并没有得到多大的益处。针对这些问题，不妨在小范　围内借鉴凭证制度，将补助金以教育凭证的形式直接发给资助对象，再由资助对象交给学校，这样　就可减少很多中间环节而避免补助资金“外溢”　傲到贫有所补，贫有所教，促进教育公平。　２．教育凭证制度针对的问题在我国基础教育阶段也是大量存在的。长期以来，公立学校一直　是我国基础教育的惟一形式。随着教育需求的不断膨胀，这种单一的形式根本无法满足人们的教　育需求。８０年代以来，私立学校重新出现在中华大地上，但到目前为止，私立学校还只是公立学校　的极小的补充，公立学校仍然占绝对主导地位。因此公立学校（尤其是非重点学校）缺乏竞争，也　没有成本约束，教育质量不高，资金浪费严重，教师缺乏责任感等现象也大面积存在。对于这些问　题，人们更多地是从教育学的角度进行理论的评析，如何从财政、经济的角度设计一种新的资金分　配，进而付诸实验，而不是从概念到概念、从理论到理论的坐而论道，恐怕是最为重要的，这正　是教育凭证制度给我们的方上的启示。　参考文献：　【１］Ｊｅａｎ—Ｃｌａｕｄｅ．Ｅｉｔｈｅｒ　Ｔｈｅ　Ｆｉｎａｎｃｉｎｇ　ｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎ：且ｎ　ｅｃｏｎｏｍｉｃｉｓｓｕｅ？［Ｊ］．Ｅｕｒｏｐｅａｎ　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆＥｄｕｃａｉｔｏｎ，Ｖｏ１．　３５，Ｎｏ　１，２０００　［２］米尔顿・弗里德曼，罗斯　弗里德曼．自由选择——个人声明［Ｍｊ北京：商务印书馆，１９９９．　【３］弥尔顿・弗里德曼．第六章：在教育中的作用【Ａ］资本主义与自由［Ｍ］．　［４］Ｍｉｌｔｏｎ　Ｆｒｉｅｄｍａｎ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｓｃｈｏｏｌ：Ｍａｋｅ　Ｔｈｅｍ　Ｐｒｉｖａｔｅ［Ｊ］．Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ［Ｊ］．Ｖｏｌ　５，Ｎｏ．３，１９９７．　［５］Ｈａｒｒｙ　Ａｎｔｈｏｎｙ　Ｐａｔｒｉｎｏｓ．Ｍａｒｋｅｔ　Ｆｏｒｃｅｓ　ｉｎ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ［Ｊ］．Ｅｕｒｏｐｅａｎ　Ｊｏｕｍａｌ　ｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎ，Ｖｏ１．３５，Ｎｏ．１，２０００．　【６］　马慧．美国择校中的学券制【Ｊ］．比较教育研究，２０ＯＯ（１）　［７］Ｔｈｏｍａｓ　Ｓ　Ｄｅｅ，Ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ　ａｎｄｔｈｅ　Ｑｕａｌｉｔｙ　ｏｆＰａＮｉｃ　Ｓｄ￣ｏｌｓ［Ｊ］．ｃＥｏｎｏｒ￣ｃｓ　ｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎ　Ｒｅ，ｉｅｗ，Ｖｏ１．１７，№．４，１９９８　【责任编辑冯雪红】