ｉ｛ｆ ・ Ｒ＿ ｔ ｌ ｜一 惫 … 垒… １． 关于集体经营性建设用地入市的思考 周婧 （山西财经大学公共管理学院，山西 太原０３００３１） 摘要：自十八届三中全会提出集体经营性建设用地入市后，各地积极探索，逐步进入 试点阶段。集体经营性建设用地入市流转不仅有利于土地资源的优化配置，为经济增长释 放发展空间，还能有效缓解征地制度引发的矛盾与冲突，保证农民经济利益的最大化，但 是盲目推进入市不仅不能有效发挥其正面效应，还会带来新ｇａ ｇ－盾和冲突，这就需要在入 市前对准入条件、产权主体、流转程序、价格形成机制以及收益分配机制有着清晰明确的 认识，把握入市的关键点，为入市创造良好的前提条件。 关键词：土地资源管理；集体经营性建设用地；入市流转；关键点 酚獒号：Ｆ８１２文赫梅两 鸭 Ａ ｌ－－… 文章编号：１６７２－７４８７（２０１５）０２－４７－２ 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革 若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场。 ２集体经营性建设用地入市流转的关键点 ２．１ 符合规划和用途管制 允许入市的集体经营性建设用地有很严格的前提条件， 即符合规划和用途管制。土地利用规划是政府加强用地管 理、进行土地资源配置、促进土地资源合理高效利用的重要 手段，在集体经皆陛建设用地流转的过程中，规划可以起到 界定流转区域、明确流转边界和用途的作用。我国实行严格 的土地用途管制制度，在集体经营性建设用地流转过程中， 在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营『生建设 用地出让、租赁、人股，实行与国有土地同等人市、同权同价。 早在九十年代，国家就先后批准部分省市进行集体经营性建 设用地流转试点，由于不同的地域特征，试点工作多在一定 范围的特定区域进行。除此之外，在经济发达地区由于经济 发展对土地资源的迫切需求还存在着集体经营性建设用地 流转的隐形市场。但是由于目前尚没有统一规范的法律法规 作依据，且农村土地市场不健全，出现破坏耕地、低价买卖、 农民权益受损等现象。十八届三中全会只是在原则上为集体 经营陛建设用地入市提出一个政策框架，人市流转的具体内 容则需要各地在试点工作中逐步探索。 土地用途管制制度可以有效地保护耕地，防止集体经营性建 设用地无限扩张而占用耕地。 一方面，要保障集体经营性建设用地人市流转就要在 优化土地规划的基础上严格土地用途管制制度。加强乡镇土 地利用规划的编制，对农村集体土地的用途和利用方式等有 明确界定，为集体经营性建设用地人市流转建立规划基础。 １ 集体经营性建设用地内涵 我国农村集体土地包括农用地、建设用地和未利用地， 在规划编制的过程中要充分尊重当地村民的发展意愿，确保 建设用地又包括非经营性建设用地和经营性建设用地。非经 规划符合地方实际。还要注意乡镇规划与城市规划的协调和 营性建设用地指的是农民的宅基地和集体公益性用地，如学 衔接，保证集体经营性建设用地流转与城市化发展步调一 校、道路、村部等。经营性建设用地指以营利为目的进行非 致。另一方面，坚持严格的土地用途管制制度和耕地保护制 农业生产经营活动所使用的集体建设用地，包括农村集体经 度，其核心是依据土地利用总体规划对土地用途的转变实行 济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办 严格控制，防止逐利行为导致的农用地和集体公益性建设用 企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式 地的肆意转用行为。 共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的 ２．２要有明晰的土地产权 乡镇企业用地。 我国土地产权不明晰主要表现在土地所有权主体虚位， 。 —— ———— — —— “ — ———— — 作者简介 周婧（１９９（卜＿），女，山西侯马人，山西财经大学硕士研究生。（邮箱）ｚｈｏｕｊｉｎｇ２６１０＠１２６．ＣＯｒｎ ｗ ｍ…… ～ ～ ～ — 一 ～ｎ … ｎ… … —Ｌ１ … ～ … …ｕ …ｂ ～… ２０１５年第２期（总第６５期）｝４７ ｉ ｆ ・…ｍ ７ … 一 ｜ … ｜ 华北国土资源 ・ 正是由于法律规定农村土地实行乡（镇）、村、村民小组农 防止农民集体因缺少市场经验对土地价值把握不清造成的 民集体的三级所有制度，导致普遍存在着主体虚位的问题， 也有不同的规定，如集体经济组织、村民小组、农民集体、 交易价格过低或是村干部非法牟利刻意压低价格的现象。与 低保护价”实时更新、公布、动态监测和分析。 而且农民土地集体所有制中的“集体”具体所指在法律上 此同时，地方政府的土地管理部门要对“基准地价”和“最 村民委员会，在集体经营性建设用地人市流转的过程中权利 ２．５收益分配实现科学、合理 主体的虚位必将导致流转混乱以及各方主体滥用权力获取收 集体经营性建设用地人市流转的收益有初次流转收益 益。因此，明晰土地产权是集体经营性建设用地人市的基本 和再次流转收益，涉及的分配主体有政府、农民集体和农民 条件。对集体建设用地进行确权、登记、发证是集体经营性 个人。关于地方政府能否参与收益分配，就产权而言，地方 建设用地入市的首要保障，在确权颁证的过程中要明确各类 政府没有资格分享收益；就政府在基础设施建设带来的土地 建设用地的产权主体、权能内容、范围四至以及使用年限等。 增值而言，分享部分收益又有其合理性。就这一点目前实践 ２．３规范流转程序，弱化政府干预 集体经营性建设用地流转分为首次流转和再次流转。 中也有不同的做法，如苏州、芜湖、顺德等地政府参与流转 收益的分配，而在南京、济源等少数城市政府是不参与收益 首次流转要在集体内部决议通过后由集体土地所有者持集 分配的。２００９年国土资源部《关于促进农业稳定发展农民 体土地所有权证及相关资料向市、县国土部门申请，市、县 持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》中提出，流转收益 国土资源主管部门审核资料通过后发放流转许可证，集体土 “初次分配基于产权、二次分配政府参与”，２０１３年《中 地所有者再将待流转土地放入城市统一的土地市场，采取招 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出建立 标、拍卖、挂牌或协议的方式确定土地使用者，最终就流转 兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高 方式、土地收益等事项达成流转协议。交易双方还需持流转 个人收益。总而言之，政府的职责在于制定市场规则、维持 许可证和流转协议到市、县国土资源主管部门申请土地登记 市场秩序、维护社会公平，主要通过税收对规划造成的土地 并领取集体建设用地使用权证。集体经营性建设用地再次流 权利人不平等待遇进行调节而非直接获取收益。根据现行政 转时，依法取得集体经皆陛建设用地使用权者可以将待流转 策导向，越来越突出土地所有权人的主体地位，应在完善集 土地再放入城市统一土地市场采取招标、拍卖、挂牌或协议 体内部决策机制的前提下确定流转收益分配规则．保证农民 的方式重新确定土地使用者并就流转方式、土地收益等达成 个人能实际分享到一定比例流转收益，剩余收益用途共同决 协议，最后前往市、县国土资源主管部门进行变更登记。 定，用于村民的社会保障和发展生产等。 在规范集体经营性建设用地流转程序的过程中还要适 ３结论 当弱化政府的干预力，取消政府的层层审批。集体经营性建 当前，我们还处于集体经营性建设用地人市流转的试 设用地与国有土地同价同权进入市场流转，打破了地方政府 点探索阶段，把握入市的关键点，明确市场准人条件，明晰 对建设用地的供应垄断，影响了地方政府土地财政收入，从 产权，规范流转程序，完善价格体系和合理分配流转收益， 这个角度看，地方政府有极大可能借由“审批”阻碍集体经 有助于试点工作的顺利推行，但是要保证集体经营胜建设用 营性建设用地入市。尽管政府审批可以规范集体经营『生建设 地和国有土地同价同权同等人市还需要更加完备的法律体 用地入市，保证土地利用效益，但是理性的农民集体从自身 系作依据，完善的农村社会保障体系作保障，才能最终实现 利益最大化的角度也会最大程度地利用土地，做出符合市场 建立城乡统一的建设用地市场。 规律的土地流转决定。 ２．４完善价格形成机制 参考文献： 拥有完善的价格体系是集体经营性建设用地在土地市场 ［１］张鹏．当前农村集体经营性建设用地制度改革若干构 公平交易以及合理征收税费的关键，相比于城镇国有土地， 想［Ｊ］．苏州大学学报（哲学社会科学版），２０１４（０３）． 集体经营性建设用地入市在价格形成机制方面较为欠缺。当 ［２］ 丁火平．关于农村集体非农建设用地入市流转问题的 前集体经营ｌ生建设用地人市流转正处于试点探索阶段，要有 思考［Ｊ］．浙江国土资源，２００９（０１）． 意识地根据当前城镇国有土地流转市场的经验，为集体经营 ［３］王文，洪亚敏，彭文英．集体建设用地使用权流转收益 性建设用地流转市场价格形成机制的建立创造条件是当前入 形成及其分配研究［Ｊ］．中国土地科学，２００９（０７）． 市准备工作必不可少的内容。因此，要在总结现有估价实践 ［４］姚喜军，鲁丽波，徐艳红．“农村集体建设用地入市” 经验的基础上，建立与当前国有建设用地定级估价技术规范 如何实现软着陆［Ｊ］．中国农业信息，２０１４（０３）． 与规程相适应的估价规则体系，集体经营性建设用地流转时 ［５］祝天智．集体经营性建设用地入市与征地制度改革的 应由具备资质的地价评估机构进行评估确定地价。 突破口［Ｊ］．现代经济探讨，２０１４（０４）． 参考已经开始集体经营性建设用地流转试点的省份， 采用“基准地价”或“最低保护价”制度，即集体经营性建 设用地流转价格不得低于“基准地价”或“最低保护价”， ［６］刘守英．中国土地制度改革的方向与途径［Ｊ］．上海国 土资源，２０１４（０１）． ４８｛２０ｊ ５年第２崩（总第６５期